高雄高等行政法院判決97年度訴字第173號97年7月8日辯論終結
原 告 甲○○
輔 佐 人 戊○○
被 告 台南縣政府
代 表 人 乙○○ 縣長
訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服內政部中華民國96年12月26日台內訴字第0960173891號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告於民國96年2月13日向台南縣永康地政事務所（下稱永康地政事務所）申請土地繼承登記乙案，因涉及適用法令疑義，經該地政事務所以96年3月3日所登記字第0960001734號函請被告核示，復經被告以96年4月9日府地籍字第0960046230號函層轉內政部釋示。原告為了解該繼承登記申請案辦理詳情及延宕許久遲未決定之原因，乃以有關其申請案件權益，須詳盡了解所有辦理檔案內容為由，依檔案法規定，以96年4月12日檔案應用申請書向被告申請複製被告96年3月5日府收字第0960046230號收文之永康地政事務所96年3月3日(原告誤載為96年3月2日)所登記字第0960001734號函、被告96年4月9日府地籍字(原告誤載為府發字)第0960046230號函及上開案件自被告收文日起至本「檔案應用申請」日止之所有簽辦記錄與公文檔案（下稱系爭檔案資料），經被告以96年4月26日府地籍字第0960077949號函復略以：「．．．二、查政府資訊屬於『政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業』應限制公開或不予提供之，為政府資訊公開法第18條第1項第3款定有明文。同法第17條規定：『政府資訊非受理申請之機關於職權範圍內作成或取得者，該受理機關除應說明其情形外，如確知有其他政府機關於職權範圍內作成或取得該資訊者，應函轉該機關並通知申請人。
』三、所申請複印之本府收文第000000000號永康地政事務所96年3月3日所登記字第0960001734號來文，核屬上開政府資訊公開法第17條所定非本府於職權範圍內所作成者，請逕向永康地政事務所申請。另本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成最後意思決定前，本府地政局、民政局及行政管理室等單位簽辦之內部意見，依前揭政府資訊公開法第18條規定，不予提供。」原告不服，向內政部提起訴願，案經內政部以法令依據雖引據檔案法第18條，惟並未見其對於原告申請究竟符合該條何款之規定，及相關事實如何涵攝該款構成要件等有所說明，其處分有理由不備之違誤；又另以政府資訊公開法第17條及第18條第1項第3款為據，暫無法提供使用，查檔案法並無如政府資訊公開法第17條及第18條第1項第3款之規定，則其適用法令亦有違誤為由，以96年8月3日台內訴字第0960109076號訴願決定：「原處分撤銷，於1個月內由原處分機關另為適法之處分。」嗣被告以96年9月7日府地籍字第0960197878號函通知原告略謂：「．．．三、次按檔案法第18條第7款規定：檔案有其他為維護公共利益或第三人之正當權益者，各機關得拒絕前條之申請。所謂公益並非指某一特定個人或群體之利益，更不是統治階層或行政機關之本位主義，蓋公益與私益並非全然處於對立之狀態，保障私益亦屬維護公益之一部分，此為行政法公益原則。
四、查本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，本府地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部簽辦內容，係有關上開土地繼承登記案件適用相關法令見解之徵詢，為使各承辦公務員勇於表達意見及避免有不同意見之人遭受攻訐之虞，以維護行政行為依法正常運作之公共利益、暨維護其他未參與為當事人之第三人之權利或法律上利益，爰依據上開檔案法第18條第7款規定，本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，本府地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部會簽檔案，礙難提供。五、本案經重新審核決定如後附審核表。」並檢附審核表否准其有關簽辦公文檔案之申請。原告仍未甘服，以「一、簽辦意見亦屬『檔案』之內容，應以『公開』為原則。二、原告之要求，並未牴觸檔案法第18條第7款規定。三、公務員是否遭受攻訐，與『行政行為能否依法正常運作』之間，並無必然關係。
四、閱覽簽辦意見，並無侵害『第三人之正當權益』之可能」云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴及補充意旨略謂：
（一）憲法所保障的知的權利，符合民主原則：政府資訊公開為世界民主化潮流，至少有57個國家有相關法制之建立，為保障人民「知的權利」之體現，不論從國民主權以及民主程序原則，均可導出人民對國家機關持有資訊享有知的權利，雖然目前人民知的權利，並不是我國憲法所明列的基本人權，但透過憲法第22條基本人權的概括條款之解釋，亦似可導出所謂人民知的權利這一類型的人格基本權，其實早在政府資訊公開法制之前，司法院已在幾次的解釋案中，如釋字第509號解釋理由書與釋字第532號解釋協同意見書：「．．．四、區域計劃之擬定過程中，行政機關負有公開資訊的程序性義務，以保障人民知的權利：．．．。」直接引用相關用語「人民知的權利」，間接宣告此類型權利的存在，因此朝野專家學者也多有將「知的權利」明文入憲的倡議。
（二）政府資訊以公開為原則、不公開為例外：
１、各國資訊公開法相關法制之立法精神均以公開為原則、不公開為例外，並且朝向最大可能的公開，我國行政程序法第44條及第45條即明示此原則，遂於政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。
」其立法說明：「政府施政之公開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指標之一，為保障人民知的權利，本於『資訊共享』及『施政公開』之理念，制定本法以便利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊，除增進一般民眾對公共事務之瞭解、信賴及監督外，更能促進民主之參與。」闡示公開原則之立法意旨，又依政府資訊公開法第6條明文規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」政府資訊公開法第7、8、9條亦均揭示此原則，我國檔案法第1條：「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」第17條：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。
」等規定，亦以開放應用為原則，第8條更明示檔案目錄應公開，甚至就檔案法第22條規定而言，「國家檔案至遲應於30年內開放應用，其有特殊情形者，得經立法院同意，延長期限。」可見政府資訊歸檔納入國家檔案，屆時就無檔案法第18條之適用，最終仍是以公開應用為原則。
２、政府運作與公共事務的重要資訊，往往涵蓋於檔案中。從檔案中可以獲得政府運作狀況的成因，顯然對人民參與民主程序與監督政府有著重要之作用。政府資訊公開法第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」政府除主動公開政府資訊外，亦可因應人民之申請而被動公開政府資訊，意指政府必須將相關資料備妥，以利人民之查閱。此種資訊可能與個人特定之需求有關，如土地登記內容或查閱者自身有關之資訊等等。不論主動或被動提供，均是以不公開為例外，以公開為原則。
３、在「原則公開、例外限制」原則的基礎上，倘若人民向政府機關申請政府資訊的提供或檔案應用有豁免公開之例外規定情事時，適用上若真有無法辨明的情形，應可參照最早有政府資訊公開法制且被世界各國沿用之美國實務的作法，為適用最有利於政府資訊公開法律之規定，蓋不論檔案法、行政程序法或政府資訊公開法有關政府資訊公開的相關條文，其立法意旨皆在求政府資訊的公開與人民知的權利之提升。
（三）本件所請之檔案屬應公開之政府資訊：
１、按政府資訊公開法第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」且政府資訊公開法第6條之規定，機關主動公開之資訊，並不以同法第7條第1項各款所列者為限。被告因其所屬機關永康地政事務所就原告繼承登記權益攸關之請示文辦理之行政行為產生之相關檔案記錄，應屬本條所稱之措施及其他有關政府資訊之範圍內，被告應以主動公開為原則，至少被告可在原告為自身權益保障之故提出申請時予以適時提供。
２、次按政府資訊法第7條第1項第2款規定：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：．．．2、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」被告所屬機關永康地政事務所於96年3月3日以請示文，向被告請示有關原告繼承登記申請案件適用法令之疑義（該案之事實認定似因被告及其所屬機關亦產生疑義），而被告為求疑義之釐清，會辦相關單位向內政部請示，櫫揭相關檔案資訊應為被告為協助所屬機關永康地政事務所所為之行政行為，其所作成之相關函文，應可視為協助解釋法規疑義及說明辦理該申請案的裁量基準，如同歷年來地政機關就日治繼承案件請示所做成之解釋函令，系爭之有關原告繼承登記請示函文及其附件檔案經遮除個人隱私部分應屬主動公開之資訊，至於內部簽辦意見或會辦意見，若為相關裁量基準之闡釋或說明意見，恐怕也應涵蓋於此款之主動公開資訊範圍之內。
３、至於被告在審核處理時，若有認為應限制提供之部分，應可依據檔案法施行細則第17條第2項規定：「檔案內容含有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」政府資訊公開法第18條第2項規定：「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」ㄧ律採行「分離原則」之審核方式處理，且政府資訊公開法第19條規定：「前條所定應限制公開或不予提供之政府資訊，因情事變更已無限制公開或拒絕提供之必要者，政府機關應受理申請提供」。
４、原告曾向內政部申請其他個案之相關解釋函令之檔案，除銷毀之函釋外，包括簽辦函稿亦僅將部分名字遮除後均全數提供，被告倘認內部簽辦文件應限制提供，是為免承辦人員遭受攻訐，當可遮除承辦人員姓名即可，甚或檔案文件相關部分即可，而非簽辦文件內容完全不予揭露，實乃符合「分離原則」與最大公開之原則。
５、其實目前被告所提Ａ卷檔案中，即有許多內部簽辦文件提供閱卷，內政部本件兩件訴願卷宗亦全數公開，甚至永康地政事務依鈞院96年訴字第983號判決，另為處分所提供之檔案應用，亦大量顯示內部簽辦文件檔案，且毫無「分離原則」之遮除處理。倘被告認為原告取得系爭檔案資料無法益與實益可言，即可推論其單方面認為不提供系爭檔案資料並不重要，則提供該系爭檔案資料予原告檔案應用，亦應不致造成任何影響，更不可能有被告所謂有「其他為維護公共利益或第三人之正當權益者」之情事產生。
（四）檔案法為政府資訊公開法之特別法，倘特別法律公開之範圍更廣，自當依特別法律之規定，本件申請之檔案應用內容既作成決定並結案歸檔，應優先適用檔案法審理，並提供檔案應用：
１、立法院審議政府資訊公開法之主要要點有：「一、政府資訊公開法定位為普通法，且為最低標準之公開範圍與程序，如特別法律公開之範圍較其大，更符合透明化，人民請求資訊之程序更為簡化、便利，自無不許其作為特別規定之可能；反之，如擴大限制公開之範圍則不應許之。．．．八、限制提供為資訊公開之例外，故採列舉方式規範其內容，並採分離原則，除去不宜提供部分，其餘部分仍應提供。」政府資訊公開法既為資訊公開之基礎，其所規定乃指最低標準之公開範圍與程序，倘特別法律公開之範圍更廣，更符合人民資訊公開之期待，自當依特別法律之規定。相反的，若如有擴大限制公開範圍之情形，則不應許之。
２、因此既然定位檔案法為政府資訊公開法之特別法，應優先適用之，固然特別法未加規範者得適用普通法，惟以檔案法第18條所羅列豁免公開之項目，比基本法的政府資訊公開法少，即公開範圍較廣，自當依特別法律之規定。因本件系爭檔案確已結案歸檔，適用檔案法應無疑義，是以本件被告重為第二次處分書僅以檔案法第18條第7款規定：
「其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」為依據否准原告所請。然被告另引內政部第二次訴願決定之見解，辯稱依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。
但對公益有必要者，得公開或提供之。」認為應限制公開或不予提供系爭檔案資料。該論點謬誤之處有三：其一、本件檔案資訊已歸檔，無適用之餘地；其二、依立法院公報所載本條款與行政程序法46條之立法意旨，為決定作成後政府資訊應予公開，縱為國家機密檔案，依檔案法第22條規定至遲30年後亦應公開可證，俾使政府行政公開透明，人民得以監督政府；其三、對於「公益」的衡量完全忽略，亦即違反前揭最大公開之原則。
３、被告辯稱應由資訊持有機關本於職權認定，而推論其對本件申請之准駁具有裁量權，惟未說明其認定之法律依據及其所涵攝之具體事實。被告訴訟代理人於第二次準備程序陳稱：「．．．讓我們承辦人員真是莫大的壓力，那經過我們的行政首長，就是我們的秘書長『裁』示，就是說為了維持我們台南縣政府的法制與體制，要讓整個行政程序正常的運作，所以我們決定就是說，他的檔案申請，我們是部分提供，『內部簽核和相關部門交換意見』部分不提供。」進而法官詢問：「這是沒有法律依據？」被告訴訟代理人回覆：「這是內部裁量。」即可清楚證明被告所謂的依職權所作的內部裁量毫無法律依據，即本件被告辯稱「內部簽核和相關部門交換意見」部分不予提供之原意，係因懼怕人民與民意代表之監督壓力而拒絕提供，甚至在作成否准繼承登記決定後仍拒絕公開，該案恐怕有不欲人民知悉之情事以致欲規避監督，否則豈可恣意裁量，被告否准提供系爭檔案資料應用，不僅毫無法律依據可言，更可證明本件完全無該條款之適用。依行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。
」是本件檔案應用申請之作成應屬違法。
４、縱被告認本件申請屬行政程序進行中而不提供，惟96年6月23日繼承登記案件已作成駁回之決定，且本件經訴願決定命其另為適法之處分，情勢顯然改變，依政府資訊公開法第19條之規定（原告誤載為檔案法第19條），當無同法第18條第1項第3款之適用。更遑論被告完全忽視與日俱增的檔案應用件數，未提供檔案應用造成人民「知的權利」受損的「公共利益」（查檔案管理局95年調查117個機關檔案應用申請件數為2萬7,261件，多為民眾為權益保障而申請），以及人民期待政府行政透明公開之觀感，更完全忽視與本件類似為數不少的台籍日本兵及其遺族的權益，歷年來不僅相關個人，甚至合法組成之相關人民團體如中華台籍原日本軍人軍屬暨遺族協會、中華民國原日本兵軍人軍屬協會、台灣原日本海軍工員暨眷屬協會、中華台灣原住民高砂義勇隊暨遺族文化協會、台灣日本海交協會、台灣前國軍退役軍人暨遺族協會、台灣研究日本出售德國舊馬克債券關係協會、中國研究日本在台灣發行德國舊馬克協會、中華民國研究日據時代日本軍用手票協會等均持續不斷地有陳情及請願案，引起立法院、朝野及社會大眾相當關注，此影響社會及公益層面頗大不容忽視。
５、從被告96年6月5日「府地籍字第0960121329號函」之附件「收文0000000000號文件流程清單」、「阿智信箱編號Ｚ0000000000信件內容及處理情形影本」，可知被告於96年4月9日作成決定，以「地籍字第0960046230號」函報內政部統一解釋後，系爭檔案資料已於96年4月10日發文後歸檔，且被告以「96年4月26日府地籍字第0960077949號處分書」函復原告檔案應用申請，以「檔案應用審核表」審核原告申請亦可證明，故原告所申請的系爭檔案資料確已結案歸檔，應優先適用檔案法審理，毫無疑義。
６、原告既依檔案法第17條規定，檢具相關申請書狀並敘明理由，申請原告本身的繼承登記請示案件全部審理相關記錄檔案，亦即申請就該繼承登記請示案件被告「處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件」，且該案經決定發文結案後業已歸檔。是故，該等檔案為被告所管理的檔案，也就是被告所持有或保管的「歸檔管理之文字或非文字資料及其附件」。且該等檔案顯無檔案法第18條所列得拒絕申請之任何情形。此由被告以「96年4月26日府地籍字第0960077949號」第一次處分書函復原告檔案應用申請，其中「檔案應用審核表」審核原告之申請，並未勾選檔案法第18條任何項款為不提供理由，又被告以「96年9月7日府地藉字第0960197878號」第二次處分書之「暫無法提供應用」內部簽辦意見檔案的理由，雖依據檔案法第18條第7款之規定，而勾選「檔案應用審核表」的「檔案提供應用有侵害公共利益或第三人正當權益之虞」，惟該理由遭內政部訴願決定指摘其理由不當。是故，被告即應依檔案法之審核結果全數提供原告所申請之系爭檔案資料。
（五）本件檔案應用申請，並未有「公共利益測試」，及具體事證說明限制公開為維護公共利益及第三人正當權益所必要：
１、檔案法第18條第7款規定：「其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」係各機關得拒絕一般人民申請應用檔案之概括規定，當無前揭檔案法第18條各款列舉之情形，而為維護公共利益及第三人正當權益所必要者，始得適用之概括條款。倘被告以此概括條款否准原告所請，必須要有具體事證說明為何提供原告檔案應用會影響或侵害「第三人之正當權益」？如何影響或侵害「第三人之正當權益」？所謂的「第三人」為誰？所影響的「第三人之正當權益」的具體事實為何？又所為「維護公共利益」為何等？若影響或侵害「第三人權益」屬實，其與不提供檔案應用造成限制政府資訊公開的「公共利益」孰重孰輕？又被告不提供原告檔案應用所「維護之公共利益」與不提供檔案應用造成限制政府資訊公開的「公共利益」孰重孰輕？被告是否有如英國與美國等多國法例有作「公共利益測試」？２、我國政府資訊公開法相關法規固然無此「公共利益測試」之法律明文規定，惟行政程序法第7、9、10條仍有「行政行為，應依下列原則為之︰「1、採取之方法應有助於目的之達成。2、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」等相關規定，我國雖無此資訊委員之制度，申請人不服處分僅能循訴願、行政訴訟等管道提起行政救濟，政府資訊公開法有秘密審查制度之設計，輔以相關職權調查證據之程序，某種程度應可達成先進國家進步設計之理想，例如台北高等行政法院94年度訴字第2330號判決，該院進行相關調查請該件被告舉證不予提供理由之具體事證，作成如下判斷「被告雖以稅籍證明係個人機密資料文件，並不屬於應公開提供之行政資訊云云，惟查稅籍證明有何『機密性』？有何『侵犯個人隱私』？債權人取得稅籍證明後，可能會用何種方式生損害於債務人？訊之被告亦無法想像任何可能之情況，被告拒絕提供，已有未洽」，該件調查事證之進步作法可供參酌，亦是效法國外先進「公共利益測試」法例的一種展現，也更符合「利益衡量原則」。
（六）參諸世界各國資訊公開法例，倘系爭檔案或資訊之公開，將有妨礙「維護公共利益」或影響「第三人之正當權益」等之虞，則主張豁免公開之政府機關應負責舉證：
１、是本件首應探討被告否准提供之檔案內含資訊為何？繼而審究公開該檔案是否妨礙「公共利益」與影響「第三人之正當權利」？然由本件事實目前尚無法確知究竟為何？及其妨礙或影響之具體情形為何？因被告亦拒絕原告閱覽否准之部分卷宗，案經原告請求鈞長依政府資訊公開法秘密審查與行政訴訟法依職權調查證據，惟目前尚未於準備程序告知調查結果，致原告處於資訊之弱勢，顯然有「武器公平」原則之違反，致原告辯論之攻擊防禦方法準備上顯失公平。
２、本件原告申請自身繼承登記請示案件檔案，非為不相干之第三人申請，且該日治時期繼承登記案件，因被繼承人依繼承開始日治時期當時之法制，無「法定繼承人」，亦無「指定繼承人」，經親族會合法選定原告為「選定戶主繼承人與財產繼承人」，效力溯及繼承開始，被告及其所屬機關認為本件應依現行民法繼承篇之規定定繼承人，實則因被繼承人為「大東亞戰爭」的「台籍日本兵」，徵召時年輕未婚，祖父母、父母、叔、弟皆先亡，顯然無被告所謂的民法適格繼承人，顯然應無影響第三人權利之理由而豁免公開，縱有被告所謂的「第三人」為繼承人，原告申請自身提出的繼承登記案件，若涉及個人資料亦由原告所提供，且原告至少具利害關係人之身分，被告亦應無豁免公開之理由。原告為主張或維護其法律上之利益，向被告申請複製原告之繼承登記請示案件檔案，被告並未具體說明若核准應用該檔案，何以將影響或侵害「第三人之正當權益」，甚或有妨礙「公共利益」之虞，即率爾引檔案法第18條第7款之規定，否准原告之申請，顯屬違法。
３、被告主張公開系爭檔案資料將影響或侵害「第三人之正當權益」，或有妨礙「公共利益」。依檔案法及政府資訊公開法，政府資訊應以公開為原則，限制為例外基本原則，主張豁免公開之機關應負舉證責任，被告完全未舉證說明，倘公開原告申請之檔案，何以將影響或侵害「第三人之正當權益」，甚或有妨礙「公共利益」之虞，即率爾拒絕公開顯有不妥。且政府資訊公開法第18條第2項業已明定：「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」行政機關如遮除部分所請資訊如承辦人員姓名，而能避免其所疑慮者，即無完全拒絕公開資料之理。
４、系爭檔案資訊是否與被告辯稱法條構成要件相符之問題，乃本件重要事實之一，行政訴訟法既採職權調查主義，自應主動加以調查。所謂「有維護公共利益及第三人正當權益所必要」，應如何進行利益衡量，包括「公開」的「公共利益」與「不公開」的「公共利益」（承辦人員的個人私利、原告與類似台籍日本兵遺族的利益）之間如何權衡？及公開的「個人利益」（資訊主體的生命、身體、健康利益等）與「不公開」的「個人利益」（承辦人員的個人私利、原告與類似台籍日本兵遺族的利益）之間如何權衡？被告於96年9月7日第二次處分提及「保障私益亦屬於公益之ㄧ部分，此為行政法益原則」，則可推論本件原告個人私益未被保障，顯然違反公益。
５、以美國「資訊自由法」為例，資訊是對任何人公開的，即使基於利益權衡訂有豁免公開之例外，亦只是針對公開本身是否造成公眾或個人利益之嚴重傷害來斷定。至於申請人是否為資訊所載內容的主體（當事人）或具利害關係，不在考慮範圍內。此種思維也是我國資訊公開立法中所表現的架構。
６、按資訊之為用，必須自由流通與使用，擁有資訊但卻不流通、使用，等同於沒擁有資訊。此一說法也適用於由政府所持有、保管的資訊，因此政府所持有、保管的資訊，以公開應用為原則，只有在其他法益的考量超過資訊公開的公共利益時，才容許限制公開，此即政府資訊「原則公開、例外限制」的大原則。依美國聯邦法院的實務見解，認為在沒有特殊的個人隱私利益考量下，法益的權衡的天平應傾向資訊公開。在實務處理上，宜先推定已移交檔案管理局的國家檔案應可公開，而由反對公開者舉證推翻此一推定。且構成得免除公開的侵害個人隱私事由，必須是具體的、實質的，而非僅只是有可能性而已。
（七）被告並未提出本件檔案應用申請案件之全部卷宗：
１、本件被告所提之檔案卷宗卷中，未見任何如原告起訴書所載，對「繼承登記案件」與「檔案應用案件」書面或言詞陳情，依法應歸檔之相關陳情檔案紀錄，而未提供閱覽之Ｂ卷倘為內部簽辦文件，顯然被告並未提供全部檔案卷宗。
２、被告提供閱卷的Ａ卷第2卷檔案中，有關本件第一次96年4月26日檔案應用審核檔案原件第5、6頁有缺漏，顯然被告並未提供本檔案應用申請案之全部卷宗，且本件審核簽辦文件並非原告檔案應用申請範圍，既然有第2頁的簽辦內容可提供，自無不提供之理由，違反「武器公平」原則。
３、被告提供閱卷的Ａ卷中的第3卷檔案中，有關本件第二次9月7日檔案應用審核原件第6至17頁及第28至34頁有缺漏，若第6至17頁為簽辦文件，而第28至34頁之前後頁均為相關法規函釋，似無任何限制閱卷之餘地，顯然違反「武器公平」原則。且本件原告陳情文件卷宗亦未提供，被告既知原告陳情因繼承登記案件96年8月10日訴願言詞辯論，請求提供檔案，被告雖回覆依法於1個月內另為適法之處分，然並未積極處理，可從第36頁96年8月7日訴願決定收文，96年8月10日始簽辦「於一個月內另為適法之處分，文先存查」即知，竟以「文先存查」辦理人民陳情與申請案件，被告未積極依限辦公，恐怕違反諸多法規，推論被告恐因諸多違法情事，而藉口不願揭露相關檔案。
４、另被告提供閱卷的Ａ卷中的第3卷檔案之真實性令人質疑，第1頁所載發文日為96年9月6日，而承辦人丙○○簽辦日期卻為96年9月7日，文書課電子交換章為96年9月7日，然內政部訴願卷宗該函電子公文交換章卻為96年9月10日，且該函稿未有會辦單位簽核意見，會辦單位欄位被改為「審核」，而未有職章用印，被告單位告知96年9月5日有從主任秘書退回承辦人重簽之任何簽辦紀錄，亦付之闕如，本件文件疏漏錯誤百出，恐有事後偽造之嫌，已揭露的檔案已有如此瑕疵違誤，未提供的檔案恐怕其合法性與正當性更是令人質疑。
５、依檔案法第8條規定：「檔案應依檔案中央主管機關規定之分類系統及編目規則分類編案、編製目錄。各機關應將機關檔案目錄定期送交檔案中央主管機關。檔案中央主管機關應彙整國家檔案目錄及機關檔案目錄定期公布之，並附目錄使用說明。檔案中央主管機關應設置研究部門，加強檔案整理與研究，並編輯出版檔案資料。」並應依檔案法施行細則第10條規定：「各機關依本法第8條規定編製之檔案目錄，應符合檔案中央主管機關訂定之檔案分類編案規範及檔案編目規範，並每半年依下列規定，送交檔案中央主管機關備查：．．．。」然系爭檔案自96年4月9日結案歸檔至今已逾1年以上，並未見其依前揭規定公布本件檔案目錄，致原告無法核對判斷被告提送至鈞院之檔案，是否為依法歸檔之全部檔案，請示文及其附件部份與內政部地政司所歸檔之內容是否相符，亦有疑問？不知被告欲隱瞞何等事實？除特定部份內部簽辦文件外，連請示文法律關係附件部分都拒不提供，顯然被告所稱已提供全部檔案一事與事實不符。被告顯然所陳不實，違反誠信原則，則其所陳之辯詞自不足採。
（八）原處分未明確核准提供「請示函文之所有附件」與「全案其他簽辦記錄」等檔案，亦未敘明不提供之理由與法律依據，為明顯疏失，不僅被告未自行更正，訴願決定亦未予以指正，行政行為違反行政明確性原則，該處分有重大明顯瑕疵顯為無效之行政處分，且明顯違反檔案法與行政程序法等相關規定：
１、行政程序法第1條揭示立法宗旨：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」第5條「行政行為之內容應明確」之規定，則揭示明確性原則。第96條規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．2、主旨、事實、理由及其法令依據。．．．6、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。．．．。」則明示以要式行政行為要求更高的明確性。第111條：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰．．．7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」規定，闡示行政處分內容具明確性是行政處分合法要件之一。另於第101條：「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。前項更正，附記於原處分書及其正本，如不能附記者，應製作更正書，以書面通知相對人及已知之利害關係人。」規定，則敘明行政處分錯誤之更正方式。
２、行政明確性原則是指行政行為的內容應明白、確定，行政機關作成的行政處分等行政行為，只有在內容具充分明確性，效力才會受到肯定，否則會構成無效或撤銷的原因。
如果行政行為之意思表示讓人民無法理解或者理解不一致，則該決定即不明確。行政明確性原則要求對行政行為相對人設定權利和義務之行政行為，其內容應當明確、具體，可使行政行為相對人了解自己的權利和義務，進而知所應對進退，倘行政處分不明確，會導致當事人因難以知悉國家所課與義務和給予權利之內容，而無所適從。如不說明處理的事實根據和法律依據等，不明確的行政行為被視為行政機關濫用職權表現方式之一，因此對行政行為明確性的要求，一定程度上有利於防止行政權力的濫用，以保護公民的基本權利。
３、被告原處分未依法敘明不提供「請示函文之所有附件」與「全案其他簽辦記錄」之理由與法律依據，已違反檔案法第17條與行政程序法第96條等相關規定，該處分顯然有行政程序法第111條第1項第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之情形，為無效行政處分。原告申請書狀載明向被告申請有關原告土地繼承登記請示案件自受理案件起之「所有簽辦記錄與公文等檔案複製」，意旨清楚明確。然被告「96年9月7日府地藉字第0960197878號」函之處分書，除載明核准提供複製兩件請示函文，即「96年3月3日府收文0000000000」（共3頁）、「台南縣政府96年4月9日府地字第0960046230號函」（共3頁），與「暫無法提供使用」所謂的「96年4月9日府發文地籍字第0960046230號函內地政局、民政局、行政管理室簽辦公文檔案」外，處分書並未明確說明「請示函文之所有附件」提供與否；並且處分書中對於原告所請之「所有簽辦記錄與公文檔案」之其他檔案如被告於96年4月16日阿智信箱回復原告陳情書（Ｚ000000000）聲稱有兩次展期申請紀錄，亦未明確說明提供與否，該處分顯有疏漏之處。
４、又內政部訴願決定機關受理本件後，函請被告「依訴願法第58條第2項至第4項規定，重新審查原處分是否合法妥當，並檢討應否自行撤銷或變更原行政處分」，被告不僅枉顧該先行重新審查之機會，亦無視原告「檔案應用申請書」、96年8月5日「檔案應用緊急請求書」、96年8月15日「陳情書」以及96年9月13日「異議暨陳請書」、訴願書等之請求，被告既知有關請示函文之附件並未提供，不僅未更正處分，被告竟稱「按其附件係永康地政事務所函送原告自撰之土地繼承登繼申請書影本及法令，如原告仍需複印，被告可提供」，縱被告同意原告複製被告所稱之「附件」，亦僅提供部份檔案，而非原告所請之全部檔案，且迄今未見被告自行更正處分，原處分之不明確更令原告無所適從，深怕要再經歷重新申請漫長程序，甚或遙不可期歷經近一年的行政救濟程序？況且被告辯辭與事實不符，因永康地政事務所請示函附件，除原告自撰之原申請書影本外，尚有永康地政事務所提供之他案判決資料。被告卻避重就輕，對於被告所撰請示內政部函文附件隻字未提，查該函除原申請書外尚有被告提供之「關係法令」，該「關係法令」內容為何？無法從該請示函得知，有影響原告權益之虞，故有取得該等函文附件資料之必要。既然被告稱可以提供附件，為何不在受理原告96年8月5日「檔案應用緊急請求書」及96年8月15日「陳情書」後，即核准提供？為何不在受理原告96年9月13日「異議暨陳請書」後，以更正處分之方式予以提供？依訴願法規定亦可自行更正處分予以提供。為何不在被告受理原告申請土地繼承登記案「不作為」與「駁回」訴願案時提出？甚案經行政訴訟，法官調查亦拒不提供，被告不在申請土地繼承登記案行政救濟期間，提供相關事證之意圖與動機相當可議。
被告就原告申請土地繼承登記案件所為之請示，理應遵守「依法行政」原則，該「關係法令」等附件應可提供。又該等附件顯非檔案法第18條各款不得提供之檔案，為何被告不願提供，被告枉顧原告知的權利與行政救濟權益，不顧原告陳情、異議、訴願等給予多次補正之機會，不知檢討本件處理程序與實體審理之明顯違誤，並依行政程序法第101條規定加以更正，依舊維持原處分，訴願決定亦未予指正。顯見原處分內容有明顯瑕疵為不爭之事實，縱使訴願決定認定內部簽辦檔案得不提供，訴願決定亦完全忽略被告所核准之兩項函文（共6頁），僅「部分」提供檔案應用，而非「全部」提供原告應用之事實，忽視原告所請並未實現之事實，忽略原處分明顯違反檔案法與行政程序法等相關規定。
（九）依據政府資訊公開法第18條之立法背景，被告應准許原告之請求：
１、按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．3、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」其立法說明為「1、資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去本法制定之意義；惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等，爰於本條第1項列舉政府資訊限制公開或提供之範圍，以資明確。．．．4、政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰為第1項第3款之規定。．．．」。
２、94年3月21日立法院第六屆第1會期法制、科技及資訊兩委員會第1次聯席會議審查「政府資訊公開法草案」，有關政府資訊公開法第18條（草案第19條）委員詢答紀錄（立法院公報第94卷17期委員會記錄第323-324頁）摘錄如下，黃適卓委員詢問有關「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之」之疑義，法務部施茂林部長回覆：「若以第19條第1項第3款作反面的觀察，應該是可以要求公開的；也就是說內部在思考時是不行的，但若屬於已經決定的事情就可以。」又黃適卓委員詢問：「為什麼第19條第1項第3款一定要這麼做？其實類似這種準備作業或者單位的擬稿，也該讓人民知道。因為內部整個的措施，可能也都會有不同的意見，我們就看到很多的處分都是最後的決定，可是理由可能是經過辯論的；人民往往在你們做出行政處分後要提出訴願或行政訴訟，所以他會想知道你們做行政處分的理由，這個理由可能為他們的訴願或行政訴訟帶來勝訴，為什麼你們不願意讓人民知道這部份的內容？」法務部施茂林部長回覆：「根據第19條第1項第3款的規定，在做成決定以前是不得去瞭解；但是決定以後就可以了」。
３、訴願決定援引政府資訊公開法第18條第1項第3款為不予提供之理由，顯然是對條文的理解失當與嚴重的邏輯謬誤所致。被告既已作成意思決定並發文，該案也已簽結歸檔，那麼原告於該案「作成意思決定」後，申請該案「作成意思決定」前之「內部單位之擬稿或其他準備作業」，並不會有礙被告最後決定之作成，即原告申請該案內部簽辦紀錄檔案，不會影響被告對該案之決定，當然不致滋生對不同意見之人，加以攻訐之困擾產生，被告自無不提供之理由。
４、可見，該條文於立法當時法務部長猶且認為「已經決定」的事情，縱屬內部思考的過程，仍可公開。亦即，內部決定前的資料，於機關作成決定後，即可公開。因此，本件原告所請事項，均屬已經作成決定後所請，故被告第一次處分與訴願決定依據政府資訊公開法第18條第1項第3款為不予提供之理由，顯已誤解該條立法原意，自無足取。
（十）依據行政程序法立法背景，被告亦應提供所請檔案予原告，不得拒絕：
１、按行政程序法第46條第1項、第2項第1款規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。
」第44條第1項、第2項規定：「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之」「前項所稱資訊，係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品」。
２、行政程序法經立法院法制、內政及邊政、司法委員會於87年5月27日審查完竣，其中審查會通過之條文對照表有關行政程序法第46條部分之說明（立法院公報第88卷第六期院會記錄370-372頁），該條文照謝啟大等委員提案條文第40條修正通過，行政程序法第46條第2項第1款「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」，似乎屢遭行政機關誤解為內部簽辦擬稿等不能公開提供，若以吳東昇等委員提案條文「對於未經核定之擬稿或內部準備作業文件」，與行政院草案條文「屬於未經核定之擬稿或內部準備作業文件者」，來說明與檢視應會比較清楚，意即行政決定作成後，內部準備作業文件或擬稿業經核定即可公開與提供，行政院草案條文說明略以：「當事人或利害關係人於行政程序進行中，為能適時主張其權益，必須對行政程序之進行有所了解。本條特明定當事人或利害關係人，得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。然與．．．，或對於未經核定之擬稿或內部準備作業文件，即有必要加以限制，以免．．．或妨礙行政程序之正常運作」便可清楚闡釋該條文之立法原意。
３、原告申請有關原告繼承登記案在被告審理的請示案件，業經核定辦理完畢且歸檔，複印該全部卷宗資料檔案於法有據，即原告以具有申請檔案事件「當事人或利害關係人身分」，向被告「申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗」，依行政程序法第46條規定，被告應公開並提供所請檔案予原告，不得拒絕。
（十一）內部單位之擬稿或其他準備作業，非絕對不得閱覽：
１、政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」可見，內部單位之擬稿或其他準備作業，並非絕對不得閱覽。退步言，即使訴願決定與被告誤解該條文，甚至誤認原告所請案件為程序進行中尚未作成決定，亦有對公益有必要者，得公開或提供內部單位之擬稿或其他準備作業之但書規定。
２、本件原告所提出之日治時期繼承登記案件，正係因地政事務所、被告、內政部、法務部、司法院等政府機關，對於法務部所發行之「台灣民事習慣調查報告」解讀不同或對日治時期之法制與台灣習慣不熟稔所致，勢將影響為數眾多之國人對於日治時期之繼承權益，故本件涉及台籍日本兵之繼承問題，實質上顯然已涉及公益問題，而非全然為原告繼承權益問題，依據政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定，被告亦應公開，實無拒絕提供之理由。
（十二）簽辦紀錄亦屬「檔案」之內容，應以「公開」為原則：
１、依檔案法第2條第2款規定，所謂「檔案」，係指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。因此，機關內部之「簽辦紀錄」、「展期申請紀錄」等，亦屬檔案之內容，檔案法並未對於「簽辦紀錄」等檔案作例外或排他性之規定，其性質與其他檔案內容，應無不同。
２、檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。
」可見，檔案法對於檔案內容，係以「公開」為原則，「不公開」為例外。公文行文每一流程，幾乎均有「簽辦紀錄」。倘一律拒絕民眾閱覽「簽辦紀錄」，則檔案法所揭示之公開原則，形同具文？衡酌政府資訊公開法第7條第1項第10款、第3項之規定，縱屬「合議制機關之會議記錄」，其決議內容、出席會議成員名單等資訊，亦均在應公開之列；基於舉重以明輕之法理，機關之「簽辦紀錄」當無不公開之理由。
（十三）請鈞院向內政部調閱審理本件被告96年4月9日府地籍字第0960046230號請示函之全部依法應歸檔之檔案卷宗資料：即可對照被告提送至鈞院之Ａ、Ｂ檔案卷宗內容是否有所缺漏以及確認檔案內容之真實性，尤其是「96年3 月3日所登記字第096001734號函」之「附件：如文」與「96年4月9日府地籍字第960046230號函」之「附件：土地登記申請書影本及關係法令各1份」部份之真實性，因鈞院96年度訴字第983號訴訟案件有「96年3月3日所登字第0960001734號函」，永康地政事務所與被告所提出之內容不同並經修改，而有不一致的情事，致令人質疑其真實性，因此必要時亦建議鈞院可向法務部與司法院檢調原卷宗比對確認，而此等「附件」檔案顯然並非「簽辦紀錄」，調檢該請示函及其「附件」等檔案資料，應可據以判斷該等檔案內容是否為依法得裁量不予提供之部分等情。並聲明求為判決：（1）訴願決定及被告駁回原告檔案應用申請之原處分均撤銷。（2）被告應准許原告檔案應用申請並提供如原告申請書狀所載明之全部檔案記錄資料影本，即被告所屬永康地政事務所以「96年3月3日所登記字第0960001734號函」請示被告有關原告土地繼承登記案件之全程辦理紀錄，包括各項請示函文（含附件），及辦理該案之相關書函、展期申請記錄、全案內部簽辦記錄等全部檔案卷宗資料。
三、被告答辯意旨略以：
（一）按「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有其他為維護公共利益或第三人之正當權益者，各機關得拒絕前條之申請：．．．7、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」分別為檔案法第1條、第17條、第18條第7款所明定。
（二）依檔案法第17條規定，各機關非有法律依據不得拒絕人民申請檔案複製。原告於96年4月12日向被告申請複製被告96年4月9日發文府地籍字第0960046230號函作成前之內部地政局、民政局、行政管理室（法制課）會簽意見，被告依據檔案法第17條、政府資訊公開法第18條第1項第3款規定審核不予提供，案經內政部96年8月3日台內訴字第0960109076號訴願決定書認為被告引據檔案法第18條，未就相關事實如何涵攝該條項款構成要件有所說明及檔案法並無如政府資訊公開法第17條、第18條第1項第3款規定之理由，撤銷被告96年4月26日府地籍字第0960077949號函之處分，惟原告申辦土地繼承登記事件業經永康地政事務所96年6月23日登駁永字第000035號函駁回，該土地繼承登記之合法繼承人尚未確定，對於合法繼承人之法律上利益自應予以維護，且該會簽意見核屬內部準備作業文件，其公開或提供對公益非屬必要，爰依檔案法第18條第7款規定；「檔案有其他為維護公共利益或第三人之正當利益者，各機關得拒絕前條申請。」被告斟酌上情重新審核，以96年9月7日府地籍字第0960197878號函復原告，謂被告96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，內部局室（地政局、民政局、行政管理室-法制課）之簽辦意見礙難提供，核並無違誤。
（三）政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得存在於文書、圖書、照片、磁碟、磁帶、光碟片．．．。」另依檔案法第2條第2款規定，所謂檔案係指「各機關依照管理程序而歸檔之文字或非文字資料及其附件」，準此，政府資訊其涵蓋範圍較檔案法所定之檔案為廣，亦即檔案仍屬政府資訊之一部分，又依政府資訊公開法第2條規定，政府資訊之公開，依本法之規定，但其他法律另有規定者依其規定，次按人民申請政府資訊時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之限制公開或不予提供情形，應由資訊持有機關本於職權認定（法務部95年3月16日法律字第0950009957號函參照）。準此，原告指摘被告顯無檔案法第18條各款規定限制或拒絕提供的情形，其主張洵不可採。
（四）又內政部96年12月26日台內訴字第0960173891號函之訴願決定亦明白指出被告所屬地政局、民政局及行政管理室等單位簽辦之內部意見，核屬內部單位之準備作業文件，該檔案亦該當於政府資訊，且其公開或提供對公益亦非屬有必要之情形，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，被告應為限制公開或不予提供等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、查上開第一項所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原告96年4月12日檔案應用申請書、被告96年4月26日府地籍字第0960077949號函、96年9月7日府地籍字第0960197878號函、內政部96年8月3日台內訴字第0960109076號及96年12月26日台內訴字第0960173891號訴願決定等附卷可稽，洵堪信實。而原告提起本件訴訟，無非係以：（一）政府資訊公開法及檔案法對於政府資訊採公開為原則，不公開例外，被告以檔案法第18條第7款之規定為否准提供之理由，依行政程序法第7條、第9條及第10條之規定及外國立法例，被告應為公共利益測試及以具體事證說明本件符合該款之規定。（二）政府資訊公開法第6條規定政府機關應主動公開之資訊，不以同法第7條各款所列者為限，是本件系爭檔案紀錄應屬政府資訊公開法第6條所定之措施及其他有關之政府資訊，被告應以主動公開為原則，或至少在原告為自身權益保障之故，提出申請時予以提供，且永康地政事務所就原告繼承申請登記案件，因適用法令疑義向被告請示，經被告再向內政部請示，被告所為之相關函文，應可視為被告為協助永康地政事務所解釋法規疑義及說明辦理該申請案之裁量基準，應主動公開。若有限制提供之部分，依檔案法施行細則第17條第2項、政府資訊公開法第18條第2項之規定，應採分離原則及最大公開原則。（三）檔案法為政府資訊公開法之特別法，應優先適用之，系爭檔案資料業已歸檔，應適用檔案法之規定，且原告申請土地繼承登記案件，永康地政事務亦為駁回之處分，已非在行政程序進行中之案件，本件亦經訴願決定另為適法之處分，依政府資訊公開法第19條之規定，被告自不得以同法第18條第1項第3款之規定，為否准原告申請之理由，是被告裁量否准提供系爭檔案資料，關於內部簽核和相關部分交換意見之部分，並無法律依據，而有逾越權限或濫用權力之違法。（四）原處分未明確核准提供「請示函文之所有附件」與「全案其他簽辦記錄」等檔案，亦未提供其核准之全部檔案，如被告兩次展期申請記錄及原告陳情等文件，且未敘明不提供之理由與法律依據，違反行政明確性原則，有重大明顯瑕疵，顯為無效之行政處分，明顯違反檔案法與行政程序法等相關規定，訴願決定以政府資訊公開法第18條第1項第3款之理由，認內部簽辦紀錄得不予提供，顯有違誤。（五）依據政府資訊公開法第18條及行政程序法之立法背景，行政決定作成後，內部單位之擬稿或其他準備作業，應可公開。且本件涉及台籍日本兵民事繼承問題，係有關公益，依政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定，被告亦應公開。又依政府資訊公開法第7條第1項第10款、第3項之規定，縱屬「合議制機關之會議記錄」，其決議內容、出席會議成員名單等資訊，亦均在應公開之列，基於舉重以明輕之法理，機關之「簽辦紀錄」當無不公開之理云云，資為爭執。經查：
（一）按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。
」政府資訊公開法第1條、第2條、第3條分別定有明文。
又按「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」「本法用詞，定義如下：．．．2、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」「本法第2條第2款所稱文字或非文字資料及其附件，指各機關處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件，包括各機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱覽或理解之文書或物品。」亦分別為檔案法第1條、第2條第2款及同法施行細則第2條所明定。準此，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即檔案乃屬政府資訊之一部分。是從法律性質而言，政府資訊公開法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則係屬於資訊公開法制之周邊性配套立法，故人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，雖應優先適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其它法律之適用，此觀上開檔案法第1條後段之規定自明。法務部95年3月16日法律決字第0950009957號函釋：「說明：二、．．．人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定處理。三、．．．人民申請政府資料時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之限制公開或不予提供情形，應由該資訊持有機關本於職權認定，．．。」亦同斯旨。雖本件原告於96年4月12日向被告提出檔案應用申請書，要求複製之系爭檔案資料，已於96年4月10日經被告發文後歸檔，有原告檔案應用申請書及被告文件流程清單附卷可稽，亦為兩造所不爭執，而應優先適用檔案法，惟依上所述，檔案法未規定者，仍有政府資訊公開法之適用，合先敘明。
（二）查，本件原告於96年4月12日向被告所提出之檔案應用申請書，其「檔案名稱或內容要旨」一欄載明：「本人於96年2月13日向台南縣永康地政事所申請繼承登記案件〔永一（43）字第026200號〕，永康地政事務所於96年3月2日發文（所登字第1734號）至貴府請示，貴府於96年3月5日收文（府收字第46230號），96年4月9日貴府發文至內政部地政司與永康地政事務所（府發字第46230號）。本人依檔案法相關規定向貴府申請前揭案件自貴府收文日起至本『檔案應用申請』日止之所有簽辦紀錄與公文檔案複製，請貴府核准本人之申請。為避免有所遺缺，申請複製該案辦理全部公文檔案包括以下部分，但不限於所列部分：
地政局承辦人員丙○○96年3月5日收文後至3月13日期間之處理簽辦公文；3月13日會民政局簽辦公文；3月19日民政局回覆公文；3月19日至3月23日期間之處理簽辦公文；3月23日會行政管理簽辦公文；3月28日行政管室回覆公文；3月28日至4月9日之處理簽辦（簽結）公文；4月9日發文。」有該檔案應用申請書附卷足稽。而被告96年9月7日府地籍字第0960197878號函亦謂：「主旨：台端申請提供永康地政事務所96年3月2日所登記字第0960001734號函文、96年4月9日府地籍字第0960046230號函文及該函作成前本府內部之簽辦意見檔案一案，．．．。說明：．．．二、按本府96年3月5日府收字第0960046230號文件，即為永康地政事務所96年3月2日所登記字第096001734號函，乃該所就收件永一字第26200號台端申請被繼承人己○○所遺永康市○○段○○地號等11筆土地之繼承登記因合法繼承人資格審認適用法令有所疑義之請示案，．．．三、次按檔案法第18條第7款：檔案有其他為維護公共利益或第三人之正當權益者，各機關得拒絕前條之申請。所謂公益並非指某一特定個人或群體之利益，更不是統治階層或行政機關之本位主義，蓋公益與私益並非全然處於對立之狀態，保障私益亦屬維護公益之一部分，此為行政法公益原則。四、查本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，本府地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部簽辦內容，係有關上開土地繼承登記案件適用相關法令見解之徵詢，為使各承辦公務員勇於表達意見及避免有不同意見之人遭受攻訐之虞，以維護行政行為依法正常運作之公共利益、暨維護其他未參與為當事人之第三人之權利或法律上利益，爰依據上開檔案法第18條第7款規定，本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，本府地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部會簽檔案，礙難提供。」而該函所檢附之被告檔案應用申請審核表，亦載明「台端申請應用檔案之審核結果如下：檔案申請序號：96年3月3日府收文0000000000（共3頁）；台南縣政府96年4月9日府地字第0960046230號函（共3頁），可提供複製。檔案申請序號：96年4月9日府發文地籍字第0960046230號函內地政局、民政局、行政管理室簽辦公文檔案，暫無法提供使用，原因：檔案提供應用有侵害公共利益或第三人正當權益之虞。」亦有被告上開函文及檔案應用申請審核表附卷足稽。復參據本院卷附被告辦理永康地政事務所請示原告繼承登記法令疑義案件之處理流程清單文件之記載內容，足見原告申請系爭檔案資料之範圍，核與被告簽核原告申請之範圍及與上揭文件流程清單所載文件範圍相符。則被告96年9月7日府地籍字第0960197878號函之處分，自係就原告上揭申請之範圍，予以審酌，並提供准允複製之部分，且否准複製之部分亦述明不提供之理由。又本件被告准允原告複製之檔案資料部分，即被告所檢陳「Ａ卷：當事人得申請閱覽」之卷宗，亦經原告輔佐人於本院97年6月10日準備程序陳稱：該卷我們上次閱卷過的等語，顯見被告准許原告複製檔案資料包括各函文之附件。另上揭准許原告複製檔案資料即Ａ卷之部分所編之頁碼，與本件被告未准許原告複製檔案資料即被告所檢陳「Ｂ卷：當事人不得申請調閱」之部分所編之頁碼，完全相合，未有原告所述有缺頁之情形，且該Ｂ卷不准原告調閱之部分，經本院詳閱亦與上揭被告96年9月7日府地籍字第0960197878號函所述內容相符，均為被告96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，被告所屬地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部簽辦文件。是上揭Ａ、Ｂ卷內所附文件應係本件被告於96年4月10日歸檔之全部檔案資料，應堪認定。則原告主張：原處分未明確核准提供「請示函文之所有附件」與「全案其他簽辦記錄」等檔案，且未提供全部之檔案，亦未敘明不提供之理由與法律依據，違反行政明確性原則，有重大明顯瑕疵，顯為無效之行政處分，明顯違反檔案法與行政程序法等相關規定云云，委無足取。
（三）次按「案件經詳細檢討，預計不能於規定時間內辦出時，應於屆滿辦理期限以前依規定辦理展期：（一）申請展期以二次為限，每次展期不得超過10天，由單位主管核准，．．．。」被告91年12月9日府行研字第0910203188號函所頒之「加強文書流程管理作業規定」第9條第2款固定有明文。惟檔案法第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下：．．．二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」如前所述，原告申請複製之系爭檔案資料，已於96年4月10日歸檔，則本件被告因原告上揭申請，所應提供之檔案資料範圍，自以96年4月10日業已歸檔之檔案內所現存之資料為限。查，本件被告為處理永康地政事務因原告繼承登記適用法令疑義請示案所歸檔之檔案資料，如前所述，係上揭Ａ、Ｂ卷兩部分，並無缺漏，顯見被告因處理永康地政事務所請示案，而展期2次及原告陳情等文件，被告於上揭請示案處理終結後，尚未歸檔管理，自非上揭檔案法第2條第2款所定本件被告所歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。則原告以系爭檔案資料未含上揭展期及陳情等文件，而爭執原處分顯有違誤，自不足為取。
（四）又按「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：．．．2、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。．．．10、合議制機關之會議紀錄。．．．。
第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰1、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。2、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」分別為政府資訊公開法第6條、第7條第1項第2款、第10款、第3項及行政程序法第159條所明定。另「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．3、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。．．．。政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」政府資訊公開法第18條第1項第3款、第2項亦定有明文。次按「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：1、有關國家機密者。2、有關犯罪資料者。3、有關工商秘密者。4、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。5、有關人事及薪資資料者。6、依法令或契約有保密之義務者。7、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」亦分別為檔案法第17條及第18條所明定。是檔案法第17條雖以資訊公開為原則，惟其同時規定如有法律之依據得拒絕人民閱覽、抄錄或複製，而此所稱之法律依據，除檔案法本身之規定外，尚包括其他法律之規定，亦即於符合其他法律限制之要件時，例如行政資訊公開辦法第5條（現行政府資訊公開法第18條）所列各款規定，亦得限制之（最高行政法院96年度判字第1426號判決參照）。又上揭政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供」之規定，係為「內部意見溝通之豁免」，其目的在使公務員能暢所欲言、無所瞻顧，俾機關內部得為翔實之思考辯論，形成妥善決策。本項豁免既在保護「思辯之過程」，則得依本項豁免公開之資訊必為「作成決定前之意見溝通或文件」（參照湯德宗、李建良主編，2006行政管制與行政爭訟，96年10月出版，頁432），且該作成決定前之意見溝通或文件，是否因公益而有必要准許公開或提供，行政機關應有裁量權，此觀諸政府資訊公開法第18條第1項第3款但書係規定「但對公益有必要者，『得』公開或提供之」自明。查，本件被告否准原告申請之檔案資料部分，既為被告96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，被告所屬地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部簽辦文件，已如前所認定，自非上揭政府資訊公開法第7條第1項第2款所謂之行政規則，其性質亦與同條項第10款合議制機關之會議紀錄不同，是依政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，若非對公益有必要者，被告自得不予提供該內部單位之簽辦文件。則訴願決定認被告上述局室簽辦之內部意見，核屬內部單位之準備作業文件，該檔案亦該當於政府資訊，且其公開或提供，對公益亦非屬有必要之情形，依政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，被告應限制公開或不予提供，依法並無不合。至被告96年9月7日府地籍字第0960197878號函之處分，依檔案法第18條第7款之規定，否准原告有關簽辦公文檔案複製之申請，理由雖有不當，惟訴願決定依訴願法第79條第2項之規定，仍予維持原處分，洵屬有據。則原告主張：依據政府資訊公開法第18條及行政程序法之立法背景，行政決定作成後，內部單位之擬稿或其他準備作業，應可公開。且本件涉及台籍日本兵民事繼承問題，係有關公益，依政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定，被告亦應公開云云，亦無足取。
五、綜上所述，原告前述主張既均不足採，被告否准原告請求其提供前述檔案資料複製之申請，揆諸上開說明，理由雖有不當，惟其結論並無二致，訴願決定予以維持，並無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應准許原告檔案應用申請並提供如原告申請書狀所載明之全部檔案記錄資料影本，即被告所屬永康地政事務所以「96年3月3日所登記字第0960001734號函」請示被告有關原告土地繼承登記案件之全程辦理紀錄，包括各項請示函文（含附件），及辦理該案之相關書函、展期申請記錄、全案內部簽辦記錄等全部檔案卷宗資料，均無理由，應予駁回。又本件事證已屬明確，是原告請求調閱內政部審理本件被告96年4月9日府地籍字第0960046230號請示函之全部依法應歸檔之檔案卷宗資料，本院經核無必要，另兩造其餘主張，均核與判決結果不生影響，爰不再一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國 97 年 7 月 22 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 蘇 秋 津
法官 林 勇 奮
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國 97 年 7 月 22 日
書記官 黃 玉 幸
高雄高等行政法院97年度訴字第173號 提供行政資訊
高雄高等行政法院判決 97年度訴字第173號 97年7月8日辯論終結 原 告 甲○○ 輔 佐 人 戊○○ 被 告 台南縣政府 代 表 人 乙○○ 縣長 訴訟代理人 丁○○ 丙○○ 上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服內政部中華民國96年 12月26日台內訴字第0960173891號訴願決定，提起行政訴訟，本 院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、緣原告於民國96年2月13日向台南縣永康地政事務所（下稱 永康地政事務所）申請土地繼承登記乙案，因涉及適用法令 疑義，經該地政事務所以96年3月3日所登記字第0960001734 號函請被告核示，復經被告以96年4月9日府地籍字第096004 6230號函層轉內政部釋示。原告為了解該繼承登記申請案辦 理詳情及延宕許久遲未決定之原因，乃以有關其申請案件權 益，須詳盡了解所有辦理檔案內容為由，依檔案法規定，以 96年4月12日檔案應用申請書向被告申請複製被告96年3月5 日府收字第0960046230號收文之永康地政事務所96年3月3日 (原告誤載為96年3月2日)所登記字第0960001734號函、被告 96年4月9日府地籍字(原告誤載為府發字)第0960046230號函 及上開案件自被告收文日起至本「檔案應用申請」日止之所 有簽辦記錄與公文檔案（下稱系爭檔案資料），經被告以96 年4月26日府地籍字第0960077949號函復略以：「．．．二 、查政府資訊屬於『政府機關作成意思決定前，內部單位之 擬稿或其他準備作業』應限制公開或不予提供之，為政府資 訊公開法第18條第1項第3款定有明文。同法第17條規定：『 政府資訊非受理申請之機關於職權範圍內作成或取得者，該 受理機關除應說明其情形外，如確知有其他政府機關於職權 範圍內作成或取得該資訊者，應函轉該機關並通知申請人。 』三、所申請複印之本府收文第000000000號永康地政事務 所96年3月3日所登記字第0960001734號來文，核屬上開政府 資訊公開法第17條所定非本府於職權範圍內所作成者，請逕 向永康地政事務所申請。另本府96年4月9日府地籍字第0960 046230號函作成最後意思決定前，本府地政局、民政局及行 政管理室等單位簽辦之內部意見，依前揭政府資訊公開法第 18條規定，不予提供。」原告不服，向內政部提起訴願，案 經內政部以法令依據雖引據檔案法第18條，惟並未見其對於 原告申請究竟符合該條何款之規定，及相關事實如何涵攝該 款構成要件等有所說明，其處分有理由不備之違誤；又另以 政府資訊公開法第17條及第18條第1項第3款為據，暫無法提 供使用，查檔案法並無如政府資訊公開法第17條及第18條第 1項第3款之規定，則其適用法令亦有違誤為由，以96年8月3 日台內訴字第0960109076號訴願決定：「原處分撤銷，於1 個月內由原處分機關另為適法之處分。」嗣被告以96年9月7 日府地籍字第0960197878號函通知原告略謂：「．．．三、 次按檔案法第18條第7款規定：檔案有其他為維護公共利益 或第三人之正當權益者，各機關得拒絕前條之申請。所謂公 益並非指某一特定個人或群體之利益，更不是統治階層或行 政機關之本位主義，蓋公益與私益並非全然處於對立之狀態 ，保障私益亦屬維護公益之一部分，此為行政法公益原則。 四、查本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前， 本府地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部簽辦內 容，係有關上開土地繼承登記案件適用相關法令見解之徵詢 ，為使各承辦公務員勇於表達意見及避免有不同意見之人遭 受攻訐之虞，以維護行政行為依法正常運作之公共利益、暨 維護其他未參與為當事人之第三人之權利或法律上利益，爰 依據上開檔案法第18條第7款規定，本府96年4月9日府地籍 字第0960046230號函作成前，本府地政局、民政局、行政管 理室（法制課）之內部會簽檔案，礙難提供。五、本案經重 新審核決定如後附審核表。」並檢附審核表否准其有關簽辦 公文檔案之申請。原告仍未甘服，以「一、簽辦意見亦屬『 檔案』之內容，應以『公開』為原則。二、原告之要求，並 未牴觸檔案法第18條第7款規定。三、公務員是否遭受攻訐 ，與『行政行為能否依法正常運作』之間，並無必然關係。 四、閱覽簽辦意見，並無侵害『第三人之正當權益』之可能 」云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告起訴及補充意旨略謂： （一）憲法所保障的知的權利，符合民主原則：政府資訊公開為 世界民主化潮流，至少有57個國家有相關法制之建立，為 保障人民「知的權利」之體現，不論從國民主權以及民主 程序原則，均可導出人民對國家機關持有資訊享有知的權 利，雖然目前人民知的權利，並不是我國憲法所明列的基 本人權，但透過憲法第22條基本人權的概括條款之解釋， 亦似可導出所謂人民知的權利這一類型的人格基本權，其 實早在政府資訊公開法制之前，司法院已在幾次的解釋案 中，如釋字第509號解釋理由書與釋字第532號解釋協同意 見書：「．．．四、區域計劃之擬定過程中，行政機關負 有公開資訊的程序性義務，以保障人民知的權利：．．． 。」直接引用相關用語「人民知的權利」，間接宣告此類 型權利的存在，因此朝野專家學者也多有將「知的權利」 明文入憲的倡議。 （二）政府資訊以公開為原則、不公開為例外： １、各國資訊公開法相關法制之立法精神均以公開為原則、不 公開為例外，並且朝向最大可能的公開，我國行政程序法 第44條及第45條即明示此原則，遂於政府資訊公開法第1 條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公 平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事 務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。 」其立法說明：「政府施政之公開與透明，乃國家邁向民 主化與現代化的指標之一，為保障人民知的權利，本於『 資訊共享』及『施政公開』之理念，制定本法以便利人民 公平利用政府依職權所作成或取得之資訊，除增進一般民 眾對公共事務之瞭解、信賴及監督外，更能促進民主之參 與。」闡示公開原則之立法意旨，又依政府資訊公開法第 6條明文規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有 關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」政 府資訊公開法第7、8、9條亦均揭示此原則，我國檔案法 第1條：「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運 用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其 他法令規定。」第17條：「申請閱覽、抄錄或複製檔案， 應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。 」等規定，亦以開放應用為原則，第8條更明示檔案目錄 應公開，甚至就檔案法第22條規定而言，「國家檔案至遲 應於30年內開放應用，其有特殊情形者，得經立法院同意 ，延長期限。」可見政府資訊歸檔納入國家檔案，屆時就 無檔案法第18條之適用，最終仍是以公開應用為原則。 ２、政府運作與公共事務的重要資訊，往往涵蓋於檔案中。從 檔案中可以獲得政府運作狀況的成因，顯然對人民參與民 主程序與監督政府有著重要之作用。政府資訊公開法第5 條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供 之。」政府除主動公開政府資訊外，亦可因應人民之申請 而被動公開政府資訊，意指政府必須將相關資料備妥，以 利人民之查閱。此種資訊可能與個人特定之需求有關，如 土地登記內容或查閱者自身有關之資訊等等。不論主動或 被動提供，均是以不公開為例外，以公開為原則。 ３、在「原則公開、例外限制」原則的基礎上，倘若人民向政 府機關申請政府資訊的提供或檔案應用有豁免公開之例外 規定情事時，適用上若真有無法辨明的情形，應可參照最 早有政府資訊公開法制且被世界各國沿用之美國實務的作 法，為適用最有利於政府資訊公開法律之規定，蓋不論檔 案法、行政程序法或政府資訊公開法有關政府資訊公開的 相關條文，其立法意旨皆在求政府資訊的公開與人民知的 權利之提升。 （三）本件所請之檔案屬應公開之政府資訊： １、按政府資訊公開法第6條規定：「與人民權益攸關之施政 、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應 適時為之。」且政府資訊公開法第6條之規定，機關主動 公開之資訊，並不以同法第7條第1項各款所列者為限。被 告因其所屬機關永康地政事務所就原告繼承登記權益攸關 之請示文辦理之行政行為產生之相關檔案記錄，應屬本條 所稱之措施及其他有關政府資訊之範圍內，被告應以主動 公開為原則，至少被告可在原告為自身權益保障之故提出 申請時予以適時提供。 ２、次按政府資訊法第7條第1項第2款規定：「下列政府資訊 ，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開 ：．．．2、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法 令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁 量基準。」被告所屬機關永康地政事務所於96年3月3日以 請示文，向被告請示有關原告繼承登記申請案件適用法令 之疑義（該案之事實認定似因被告及其所屬機關亦產生疑 義），而被告為求疑義之釐清，會辦相關單位向內政部請 示，櫫揭相關檔案資訊應為被告為協助所屬機關永康地政 事務所所為之行政行為，其所作成之相關函文，應可視為 協助解釋法規疑義及說明辦理該申請案的裁量基準，如同 歷年來地政機關就日治繼承案件請示所做成之解釋函令， 系爭之有關原告繼承登記請示函文及其附件檔案經遮除個 人隱私部分應屬主動公開之資訊，至於內部簽辦意見或會 辦意見，若為相關裁量基準之闡釋或說明意見，恐怕也應 涵蓋於此款之主動公開資訊範圍之內。 ３、至於被告在審核處理時，若有認為應限制提供之部分，應 可依據檔案法施行細則第17條第2項規定：「檔案內容含 有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部 分提供之。」政府資訊公開法第18條第2項規定：「政府 資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就 其他部分公開或提供之。」ㄧ律採行「分離原則」之審核 方式處理，且政府資訊公開法第19條規定：「前條所定應 限制公開或不予提供之政府資訊，因情事變更已無限制公 開或拒絕提供之必要者，政府機關應受理申請提供」。 ４、原告曾向內政部申請其他個案之相關解釋函令之檔案，除 銷毀之函釋外，包括簽辦函稿亦僅將部分名字遮除後均全 數提供，被告倘認內部簽辦文件應限制提供，是為免承辦 人員遭受攻訐，當可遮除承辦人員姓名即可，甚或檔案文 件相關部分即可，而非簽辦文件內容完全不予揭露，實乃 符合「分離原則」與最大公開之原則。 ５、其實目前被告所提Ａ卷檔案中，即有許多內部簽辦文件提 供閱卷，內政部本件兩件訴願卷宗亦全數公開，甚至永康 地政事務依鈞院96年訴字第983號判決，另為處分所提供 之檔案應用，亦大量顯示內部簽辦文件檔案，且毫無「分 離原則」之遮除處理。倘被告認為原告取得系爭檔案資料 無法益與實益可言，即可推論其單方面認為不提供系爭檔 案資料並不重要，則提供該系爭檔案資料予原告檔案應用 ，亦應不致造成任何影響，更不可能有被告所謂有「其他 為維護公共利益或第三人之正當權益者」之情事產生。 （四）檔案法為政府資訊公開法之特別法，倘特別法律公開之範 圍更廣，自當依特別法律之規定，本件申請之檔案應用內 容既作成決定並結案歸檔，應優先適用檔案法審理，並提 供檔案應用： １、立法院審議政府資訊公開法之主要要點有：「一、政府資 訊公開法定位為普通法，且為最低標準之公開範圍與程序 ，如特別法律公開之範圍較其大，更符合透明化，人民請 求資訊之程序更為簡化、便利，自無不許其作為特別規定 之可能；反之，如擴大限制公開之範圍則不應許之。．． ．八、限制提供為資訊公開之例外，故採列舉方式規範其 內容，並採分離原則，除去不宜提供部分，其餘部分仍應 提供。」政府資訊公開法既為資訊公開之基礎，其所規定 乃指最低標準之公開範圍與程序，倘特別法律公開之範圍 更廣，更符合人民資訊公開之期待，自當依特別法律之規 定。相反的，若如有擴大限制公開範圍之情形，則不應許 之。 ２、因此既然定位檔案法為政府資訊公開法之特別法，應優先 適用之，固然特別法未加規範者得適用普通法，惟以檔案 法第18條所羅列豁免公開之項目，比基本法的政府資訊公 開法少，即公開範圍較廣，自當依特別法律之規定。因本 件系爭檔案確已結案歸檔，適用檔案法應無疑義，是以本 件被告重為第二次處分書僅以檔案法第18條第7款規定： 「其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」為依據 否准原告所請。然被告另引內政部第二次訴願決定之見解 ，辯稱依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府 機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。 但對公益有必要者，得公開或提供之。」認為應限制公開 或不予提供系爭檔案資料。該論點謬誤之處有三：其一、 本件檔案資訊已歸檔，無適用之餘地；其二、依立法院公 報所載本條款與行政程序法46條之立法意旨，為決定作成 後政府資訊應予公開，縱為國家機密檔案，依檔案法第22 條規定至遲30年後亦應公開可證，俾使政府行政公開透明 ，人民得以監督政府；其三、對於「公益」的衡量完全忽 略，亦即違反前揭最大公開之原則。 ３、被告辯稱應由資訊持有機關本於職權認定，而推論其對本 件申請之准駁具有裁量權，惟未說明其認定之法律依據及 其所涵攝之具體事實。被告訴訟代理人於第二次準備程序 陳稱：「．．．讓我們承辦人員真是莫大的壓力，那經過 我們的行政首長，就是我們的秘書長『裁』示，就是說為 了維持我們台南縣政府的法制與體制，要讓整個行政程序 正常的運作，所以我們決定就是說，他的檔案申請，我們 是部分提供，『內部簽核和相關部門交換意見』部分不提 供。」進而法官詢問：「這是沒有法律依據？」被告訴訟 代理人回覆：「這是內部裁量。」即可清楚證明被告所謂 的依職權所作的內部裁量毫無法律依據，即本件被告辯稱 「內部簽核和相關部門交換意見」部分不予提供之原意， 係因懼怕人民與民意代表之監督壓力而拒絕提供，甚至在 作成否准繼承登記決定後仍拒絕公開，該案恐怕有不欲人 民知悉之情事以致欲規避監督，否則豈可恣意裁量，被告 否准提供系爭檔案資料應用，不僅毫無法律依據可言，更 可證明本件完全無該條款之適用。依行政訴訟法第4條第2 項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。 」是本件檔案應用申請之作成應屬違法。 ４、縱被告認本件申請屬行政程序進行中而不提供，惟96年6 月23日繼承登記案件已作成駁回之決定，且本件經訴願決 定命其另為適法之處分，情勢顯然改變，依政府資訊公開 法第19條之規定（原告誤載為檔案法第19條），當無同法 第18條第1項第3款之適用。更遑論被告完全忽視與日俱增 的檔案應用件數，未提供檔案應用造成人民「知的權利」 受損的「公共利益」（查檔案管理局95年調查117個機關 檔案應用申請件數為2萬7,261件，多為民眾為權益保障而 申請），以及人民期待政府行政透明公開之觀感，更完全 忽視與本件類似為數不少的台籍日本兵及其遺族的權益， 歷年來不僅相關個人，甚至合法組成之相關人民團體如中 華台籍原日本軍人軍屬暨遺族協會、中華民國原日本兵軍 人軍屬協會、台灣原日本海軍工員暨眷屬協會、中華台灣 原住民高砂義勇隊暨遺族文化協會、台灣日本海交協會、 台灣前國軍退役軍人暨遺族協會、台灣研究日本出售德國 舊馬克債券關係協會、中國研究日本在台灣發行德國舊馬 克協會、中華民國研究日據時代日本軍用手票協會等均持 續不斷地有陳情及請願案，引起立法院、朝野及社會大眾 相當關注，此影響社會及公益層面頗大不容忽視。 ５、從被告96年6月5日「府地籍字第0960121329號函」之附件 「收文0000000000號文件流程清單」、「阿智信箱編號Ｚ0 000000000信件內容及處理情形影本」，可知被告於96年4 月9日作成決定，以「地籍字第0960046230號」函報內政 部統一解釋後，系爭檔案資料已於96年4月10日發文後歸 檔，且被告以「96年4月26日府地籍字第0960077949號處 分書」函復原告檔案應用申請，以「檔案應用審核表」審 核原告申請亦可證明，故原告所申請的系爭檔案資料確已 結案歸檔，應優先適用檔案法審理，毫無疑義。 ６、原告既依檔案法第17條規定，檢具相關申請書狀並敘明理 由，申請原告本身的繼承登記請示案件全部審理相關記錄 檔案，亦即申請就該繼承登記請示案件被告「處理公務或 因公務而產生之各類紀錄資料及其附件」，且該案經決定 發文結案後業已歸檔。是故，該等檔案為被告所管理的檔 案，也就是被告所持有或保管的「歸檔管理之文字或非文 字資料及其附件」。且該等檔案顯無檔案法第18條所列得 拒絕申請之任何情形。此由被告以「96年4月26日府地籍 字第0960077949號」第一次處分書函復原告檔案應用申請 ，其中「檔案應用審核表」審核原告之申請，並未勾選檔 案法第18條任何項款為不提供理由，又被告以「96年9月7 日府地藉字第0960197878號」第二次處分書之「暫無法提 供應用」內部簽辦意見檔案的理由，雖依據檔案法第18條 第7款之規定，而勾選「檔案應用審核表」的「檔案提供 應用有侵害公共利益或第三人正當權益之虞」，惟該理由 遭內政部訴願決定指摘其理由不當。是故，被告即應依檔 案法之審核結果全數提供原告所申請之系爭檔案資料。 （五）本件檔案應用申請，並未有「公共利益測試」，及具體事 證說明限制公開為維護公共利益及第三人正當權益所必要 ： １、檔案法第18條第7款規定：「其他為維護公共利益或第三 人之正當權益者。」係各機關得拒絕一般人民申請應用檔 案之概括規定，當無前揭檔案法第18條各款列舉之情形， 而為維護公共利益及第三人正當權益所必要者，始得適用 之概括條款。倘被告以此概括條款否准原告所請，必須要 有具體事證說明為何提供原告檔案應用會影響或侵害「第 三人之正當權益」？如何影響或侵害「第三人之正當權益 」？所謂的「第三人」為誰？所影響的「第三人之正當權 益」的具體事實為何？又所為「維護公共利益」為何等？ 若影響或侵害「第三人權益」屬實，其與不提供檔案應用 造成限制政府資訊公開的「公共利益」孰重孰輕？又被告 不提供原告檔案應用所「維護之公共利益」與不提供檔案 應用造成限制政府資訊公開的「公共利益」孰重孰輕？被 告是否有如英國與美國等多國法例有作「公共利益測試」 ？ ２、我國政府資訊公開法相關法規固然無此「公共利益測試」 之法律明文規定，惟行政程序法第7、9、10條仍有「行政 行為，應依下列原則為之︰「1、採取之方法應有助於目 的之達成。2、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇 對人民權益損害最少者。3、採取之方法所造成之損害不 得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政機關就該管行 政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」「 行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符 合法規授權之目的。」等相關規定，我國雖無此資訊委員 之制度，申請人不服處分僅能循訴願、行政訴訟等管道提 起行政救濟，政府資訊公開法有秘密審查制度之設計，輔 以相關職權調查證據之程序，某種程度應可達成先進國家 進步設計之理想，例如台北高等行政法院94年度訴字第23 30號判決，該院進行相關調查請該件被告舉證不予提供理 由之具體事證，作成如下判斷「被告雖以稅籍證明係個人 機密資料文件，並不屬於應公開提供之行政資訊云云，惟 查稅籍證明有何『機密性』？有何『侵犯個人隱私』？債 權人取得稅籍證明後，可能會用何種方式生損害於債務人 ？訊之被告亦無法想像任何可能之情況，被告拒絕提供， 已有未洽」，該件調查事證之進步作法可供參酌，亦是效 法國外先進「公共利益測試」法例的一種展現，也更符合 「利益衡量原則」。 （六）參諸世界各國資訊公開法例，倘系爭檔案或資訊之公開， 將有妨礙「維護公共利益」或影響「第三人之正當權益」 等之虞，則主張豁免公開之政府機關應負責舉證： １、是本件首應探討被告否准提供之檔案內含資訊為何？繼而 審究公開該檔案是否妨礙「公共利益」與影響「第三人之 正當權利」？然由本件事實目前尚無法確知究竟為何？及 其妨礙或影響之具體情形為何？因被告亦拒絕原告閱覽否 准之部分卷宗，案經原告請求鈞長依政府資訊公開法秘密 審查與行政訴訟法依職權調查證據，惟目前尚未於準備程 序告知調查結果，致原告處於資訊之弱勢，顯然有「武器 公平」原則之違反，致原告辯論之攻擊防禦方法準備上顯 失公平。 ２、本件原告申請自身繼承登記請示案件檔案，非為不相干之 第三人申請，且該日治時期繼承登記案件，因被繼承人依 繼承開始日治時期當時之法制，無「法定繼承人」，亦無 「指定繼承人」，經親族會合法選定原告為「選定戶主繼 承人與財產繼承人」，效力溯及繼承開始，被告及其所屬 機關認為本件應依現行民法繼承篇之規定定繼承人，實則 因被繼承人為「大東亞戰爭」的「台籍日本兵」，徵召時 年輕未婚，祖父母、父母、叔、弟皆先亡，顯然無被告所 謂的民法適格繼承人，顯然應無影響第三人權利之理由而 豁免公開，縱有被告所謂的「第三人」為繼承人，原告申 請自身提出的繼承登記案件，若涉及個人資料亦由原告所 提供，且原告至少具利害關係人之身分，被告亦應無豁免 公開之理由。原告為主張或維護其法律上之利益，向被告 申請複製原告之繼承登記請示案件檔案，被告並未具體說 明若核准應用該檔案，何以將影響或侵害「第三人之正當 權益」，甚或有妨礙「公共利益」之虞，即率爾引檔案法 第18條第7款之規定，否准原告之申請，顯屬違法。 ３、被告主張公開系爭檔案資料將影響或侵害「第三人之正當 權益」，或有妨礙「公共利益」。依檔案法及政府資訊公 開法，政府資訊應以公開為原則，限制為例外基本原則， 主張豁免公開之機關應負舉證責任，被告完全未舉證說明 ，倘公開原告申請之檔案，何以將影響或侵害「第三人之 正當權益」，甚或有妨礙「公共利益」之虞，即率爾拒絕 公開顯有不妥。且政府資訊公開法第18條第2項業已明定 ：「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者 ，應僅就其他部分公開或提供之。」行政機關如遮除部分 所請資訊如承辦人員姓名，而能避免其所疑慮者，即無完 全拒絕公開資料之理。 ４、系爭檔案資訊是否與被告辯稱法條構成要件相符之問題， 乃本件重要事實之一，行政訴訟法既採職權調查主義，自 應主動加以調查。所謂「有維護公共利益及第三人正當權 益所必要」，應如何進行利益衡量，包括「公開」的「公 共利益」與「不公開」的「公共利益」（承辦人員的個人 私利、原告與類似台籍日本兵遺族的利益）之間如何權衡 ？及公開的「個人利益」（資訊主體的生命、身體、健康 利益等）與「不公開」的「個人利益」（承辦人員的個人 私利、原告與類似台籍日本兵遺族的利益）之間如何權衡 ？被告於96年9月7日第二次處分提及「保障私益亦屬於公 益之ㄧ部分，此為行政法益原則」，則可推論本件原告個 人私益未被保障，顯然違反公益。 ５、以美國「資訊自由法」為例，資訊是對任何人公開的，即 使基於利益權衡訂有豁免公開之例外，亦只是針對公開本 身是否造成公眾或個人利益之嚴重傷害來斷定。至於申請 人是否為資訊所載內容的主體（當事人）或具利害關係， 不在考慮範圍內。此種思維也是我國資訊公開立法中所表 現的架構。 ６、按資訊之為用，必須自由流通與使用，擁有資訊但卻不流 通、使用，等同於沒擁有資訊。此一說法也適用於由政府 所持有、保管的資訊，因此政府所持有、保管的資訊，以 公開應用為原則，只有在其他法益的考量超過資訊公開的 公共利益時，才容許限制公開，此即政府資訊「原則公開 、例外限制」的大原則。依美國聯邦法院的實務見解，認 為在沒有特殊的個人隱私利益考量下，法益的權衡的天平 應傾向資訊公開。在實務處理上，宜先推定已移交檔案管 理局的國家檔案應可公開，而由反對公開者舉證推翻此一 推定。且構成得免除公開的侵害個人隱私事由，必須是具 體的、實質的，而非僅只是有可能性而已。 （七）被告並未提出本件檔案應用申請案件之全部卷宗： １、本件被告所提之檔案卷宗卷中，未見任何如原告起訴書所 載，對「繼承登記案件」與「檔案應用案件」書面或言詞 陳情，依法應歸檔之相關陳情檔案紀錄，而未提供閱覽之 Ｂ卷倘為內部簽辦文件，顯然被告並未提供全部檔案卷宗 。 ２、被告提供閱卷的Ａ卷第2卷檔案中，有關本件第一次96年4 月26日檔案應用審核檔案原件第5、6頁有缺漏，顯然被告 並未提供本檔案應用申請案之全部卷宗，且本件審核簽辦 文件並非原告檔案應用申請範圍，既然有第2頁的簽辦內 容可提供，自無不提供之理由，違反「武器公平」原則。 ３、被告提供閱卷的Ａ卷中的第3卷檔案中，有關本件第二次9 月7日檔案應用審核原件第6至17頁及第28至34頁有缺漏， 若第6至17頁為簽辦文件，而第28至34頁之前後頁均為相 關法規函釋，似無任何限制閱卷之餘地，顯然違反「武器 公平」原則。且本件原告陳情文件卷宗亦未提供，被告既 知原告陳情因繼承登記案件96年8月10日訴願言詞辯論， 請求提供檔案，被告雖回覆依法於1個月內另為適法之處 分，然並未積極處理，可從第36頁96年8月7日訴願決定收 文，96年8月10日始簽辦「於一個月內另為適法之處分， 文先存查」即知，竟以「文先存查」辦理人民陳情與申請 案件，被告未積極依限辦公，恐怕違反諸多法規，推論被 告恐因諸多違法情事，而藉口不願揭露相關檔案。 ４、另被告提供閱卷的Ａ卷中的第3卷檔案之真實性令人質疑 ，第1頁所載發文日為96年9月6日，而承辦人丙○○簽辦 日期卻為96年9月7日，文書課電子交換章為96年9月7日， 然內政部訴願卷宗該函電子公文交換章卻為96年9月10日 ，且該函稿未有會辦單位簽核意見，會辦單位欄位被改為 「審核」，而未有職章用印，被告單位告知96年9月5日有 從主任秘書退回承辦人重簽之任何簽辦紀錄，亦付之闕如 ，本件文件疏漏錯誤百出，恐有事後偽造之嫌，已揭露的 檔案已有如此瑕疵違誤，未提供的檔案恐怕其合法性與正 當性更是令人質疑。 ５、依檔案法第8條規定：「檔案應依檔案中央主管機關規定 之分類系統及編目規則分類編案、編製目錄。各機關應將 機關檔案目錄定期送交檔案中央主管機關。檔案中央主管 機關應彙整國家檔案目錄及機關檔案目錄定期公布之，並 附目錄使用說明。檔案中央主管機關應設置研究部門，加 強檔案整理與研究，並編輯出版檔案資料。」並應依檔案 法施行細則第10條規定：「各機關依本法第8條規定編製 之檔案目錄，應符合檔案中央主管機關訂定之檔案分類編 案規範及檔案編目規範，並每半年依下列規定，送交檔案 中央主管機關備查：．．．。」然系爭檔案自96年4月9日 結案歸檔至今已逾1年以上，並未見其依前揭規定公布本 件檔案目錄，致原告無法核對判斷被告提送至鈞院之檔案 ，是否為依法歸檔之全部檔案，請示文及其附件部份與內 政部地政司所歸檔之內容是否相符，亦有疑問？不知被告 欲隱瞞何等事實？除特定部份內部簽辦文件外，連請示文 法律關係附件部分都拒不提供，顯然被告所稱已提供全部 檔案一事與事實不符。被告顯然所陳不實，違反誠信原則 ，則其所陳之辯詞自不足採。 （八）原處分未明確核准提供「請示函文之所有附件」與「全案 其他簽辦記錄」等檔案，亦未敘明不提供之理由與法律依 據，為明顯疏失，不僅被告未自行更正，訴願決定亦未予 以指正，行政行為違反行政明確性原則，該處分有重大明 顯瑕疵顯為無效之行政處分，且明顯違反檔案法與行政程 序法等相關規定： １、行政程序法第1條揭示立法宗旨：「為使行政行為遵循公 正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人 民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定 本法。」第5條「行政行為之內容應明確」之規定，則揭 示明確性原則。第96條規定：「行政處分以書面為之者， 應記載下列事項︰．．．2、主旨、事實、理由及其法令 依據。．．．6、表明其為行政處分之意旨及不服行政處 分之救濟方法、期間及其受理機關。．．．。」則明示以 要式行政行為要求更高的明確性。第111條：「行政處分 有下列各款情形之一者，無效︰．．．7、其他具有重大 明顯之瑕疵者。」規定，闡示行政處分內容具明確性是行 政處分合法要件之一。另於第101條：「行政處分如有誤 寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依 申請更正之。前項更正，附記於原處分書及其正本，如不 能附記者，應製作更正書，以書面通知相對人及已知之利 害關係人。」規定，則敘明行政處分錯誤之更正方式。 ２、行政明確性原則是指行政行為的內容應明白、確定，行政 機關作成的行政處分等行政行為，只有在內容具充分明確 性，效力才會受到肯定，否則會構成無效或撤銷的原因。 如果行政行為之意思表示讓人民無法理解或者理解不一致 ，則該決定即不明確。行政明確性原則要求對行政行為相 對人設定權利和義務之行政行為，其內容應當明確、具體 ，可使行政行為相對人了解自己的權利和義務，進而知所 應對進退，倘行政處分不明確，會導致當事人因難以知悉 國家所課與義務和給予權利之內容，而無所適從。如不說 明處理的事實根據和法律依據等，不明確的行政行為被視 為行政機關濫用職權表現方式之一，因此對行政行為明確 性的要求，一定程度上有利於防止行政權力的濫用，以保 護公民的基本權利。 ３、被告原處分未依法敘明不提供「請示函文之所有附件」與 「全案其他簽辦記錄」之理由與法律依據，已違反檔案法 第17條與行政程序法第96條等相關規定，該處分顯然有行 政程序法第111條第1項第7款「其他具有重大明顯之瑕疵 者」之情形，為無效行政處分。原告申請書狀載明向被告 申請有關原告土地繼承登記請示案件自受理案件起之「所 有簽辦記錄與公文等檔案複製」，意旨清楚明確。然被告 「96年9月7日府地藉字第0960197878號」函之處分書，除 載明核准提供複製兩件請示函文，即「96年3月3日府收文 0000000000」（共3頁）、「台南縣政府96年4月9日府地 字第0960046230號函」（共3頁），與「暫無法提供使用 」所謂的「96年4月9日府發文地籍字第0960046230號函內 地政局、民政局、行政管理室簽辦公文檔案」外，處分書 並未明確說明「請示函文之所有附件」提供與否；並且處 分書中對於原告所請之「所有簽辦記錄與公文檔案」之其 他檔案如被告於96年4月16日阿智信箱回復原告陳情書（ Ｚ000000000）聲稱有兩次展期申請紀錄，亦未明確說明提 供與否，該處分顯有疏漏之處。 ４、又內政部訴願決定機關受理本件後，函請被告「依訴願法 第58條第2項至第4項規定，重新審查原處分是否合法妥當 ，並檢討應否自行撤銷或變更原行政處分」，被告不僅枉 顧該先行重新審查之機會，亦無視原告「檔案應用申請書 」、96年8月5日「檔案應用緊急請求書」、96年8月15日 「陳情書」以及96年9月13日「異議暨陳請書」、訴願書 等之請求，被告既知有關請示函文之附件並未提供，不僅 未更正處分，被告竟稱「按其附件係永康地政事務所函送 原告自撰之土地繼承登繼申請書影本及法令，如原告仍需 複印，被告可提供」，縱被告同意原告複製被告所稱之「 附件」，亦僅提供部份檔案，而非原告所請之全部檔案， 且迄今未見被告自行更正處分，原處分之不明確更令原告 無所適從，深怕要再經歷重新申請漫長程序，甚或遙不可 期歷經近一年的行政救濟程序？況且被告辯辭與事實不符 ，因永康地政事務所請示函附件，除原告自撰之原申請書 影本外，尚有永康地政事務所提供之他案判決資料。被告 卻避重就輕，對於被告所撰請示內政部函文附件隻字未提 ，查該函除原申請書外尚有被告提供之「關係法令」，該 「關係法令」內容為何？無法從該請示函得知，有影響原 告權益之虞，故有取得該等函文附件資料之必要。既然被 告稱可以提供附件，為何不在受理原告96年8月5日「檔案 應用緊急請求書」及96年8月15日「陳情書」後，即核准 提供？為何不在受理原告96年9月13日「異議暨陳請書」 後，以更正處分之方式予以提供？依訴願法規定亦可自行 更正處分予以提供。為何不在被告受理原告申請土地繼承 登記案「不作為」與「駁回」訴願案時提出？甚案經行政 訴訟，法官調查亦拒不提供，被告不在申請土地繼承登記 案行政救濟期間，提供相關事證之意圖與動機相當可議。 被告就原告申請土地繼承登記案件所為之請示，理應遵守 「依法行政」原則，該「關係法令」等附件應可提供。又 該等附件顯非檔案法第18條各款不得提供之檔案，為何被 告不願提供，被告枉顧原告知的權利與行政救濟權益，不 顧原告陳情、異議、訴願等給予多次補正之機會，不知檢 討本件處理程序與實體審理之明顯違誤，並依行政程序法 第101條規定加以更正，依舊維持原處分，訴願決定亦未 予指正。顯見原處分內容有明顯瑕疵為不爭之事實，縱使 訴願決定認定內部簽辦檔案得不提供，訴願決定亦完全忽 略被告所核准之兩項函文（共6頁），僅「部分」提供檔 案應用，而非「全部」提供原告應用之事實，忽視原告所 請並未實現之事實，忽略原處分明顯違反檔案法與行政程 序法等相關規定。 （九）依據政府資訊公開法第18條之立法背景，被告應准許原告 之請求： １、按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府資訊屬 於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．． ．3、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他 準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」其立 法說明為「1、資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如 不公開之範圍過於擴大，勢將失去本法制定之意義；惟公 開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之 隱私等，爰於本條第1項列舉政府資訊限制公開或提供之 範圍，以資明確。．．．4、政府機關之內部意見或與其 他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有 礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見 之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必 要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰為第1項第3款 之規定。．．．」。 ２、94年3月21日立法院第六屆第1會期法制、科技及資訊兩委 員會第1次聯席會議審查「政府資訊公開法草案」，有關 政府資訊公開法第18條（草案第19條）委員詢答紀錄（立 法院公報第94卷17期委員會記錄第323-324頁）摘錄如下 ，黃適卓委員詢問有關「政府機關作成意思決定前，內部 單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開 或提供之」之疑義，法務部施茂林部長回覆：「若以第19 條第1項第3款作反面的觀察，應該是可以要求公開的；也 就是說內部在思考時是不行的，但若屬於已經決定的事情 就可以。」又黃適卓委員詢問：「為什麼第19條第1項第3 款一定要這麼做？其實類似這種準備作業或者單位的擬稿 ，也該讓人民知道。因為內部整個的措施，可能也都會有 不同的意見，我們就看到很多的處分都是最後的決定，可 是理由可能是經過辯論的；人民往往在你們做出行政處分 後要提出訴願或行政訴訟，所以他會想知道你們做行政處 分的理由，這個理由可能為他們的訴願或行政訴訟帶來勝 訴，為什麼你們不願意讓人民知道這部份的內容？」法務 部施茂林部長回覆：「根據第19條第1項第3款的規定，在 做成決定以前是不得去瞭解；但是決定以後就可以了」。 ３、訴願決定援引政府資訊公開法第18條第1項第3款為不予提 供之理由，顯然是對條文的理解失當與嚴重的邏輯謬誤所 致。被告既已作成意思決定並發文，該案也已簽結歸檔， 那麼原告於該案「作成意思決定」後，申請該案「作成意 思決定」前之「內部單位之擬稿或其他準備作業」，並不 會有礙被告最後決定之作成，即原告申請該案內部簽辦紀 錄檔案，不會影響被告對該案之決定，當然不致滋生對不 同意見之人，加以攻訐之困擾產生，被告自無不提供之理 由。 ４、可見，該條文於立法當時法務部長猶且認為「已經決定」 的事情，縱屬內部思考的過程，仍可公開。亦即，內部決 定前的資料，於機關作成決定後，即可公開。因此，本件 原告所請事項，均屬已經作成決定後所請，故被告第一次 處分與訴願決定依據政府資訊公開法第18條第1項第3款為 不予提供之理由，顯已誤解該條立法原意，自無足取。 （十）依據行政程序法立法背景，被告亦應提供所請檔案予原告 ，不得拒絕： １、按行政程序法第46條第1項、第2項第1款規定：「當事人 或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影 有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者 為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外， 不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。 」第44條第1項、第2項規定：「行政機關持有及保管之資 訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法 規定者外，另以法律定之」「前項所稱資訊，係指行政機 關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音） 、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科 技得以閱讀或理解之文書或物品」。 ２、行政程序法經立法院法制、內政及邊政、司法委員會於87 年5月27日審查完竣，其中審查會通過之條文對照表有關 行政程序法第46條部分之說明（立法院公報第88卷第六期 院會記錄370-372頁），該條文照謝啟大等委員提案條文 第40條修正通過，行政程序法第46條第2項第1款「行政決 定前之擬稿或其他準備作業文件」，似乎屢遭行政機關誤 解為內部簽辦擬稿等不能公開提供，若以吳東昇等委員提 案條文「對於未經核定之擬稿或內部準備作業文件」，與 行政院草案條文「屬於未經核定之擬稿或內部準備作業文 件者」，來說明與檢視應會比較清楚，意即行政決定作成 後，內部準備作業文件或擬稿業經核定即可公開與提供， 行政院草案條文說明略以：「當事人或利害關係人於行政 程序進行中，為能適時主張其權益，必須對行政程序之進 行有所了解。本條特明定當事人或利害關係人，得向行政 機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。然與 ．．．，或對於未經核定之擬稿或內部準備作業文件，即 有必要加以限制，以免．．．或妨礙行政程序之正常運作 」便可清楚闡釋該條文之立法原意。 ３、原告申請有關原告繼承登記案在被告審理的請示案件，業 經核定辦理完畢且歸檔，複印該全部卷宗資料檔案於法有 據，即原告以具有申請檔案事件「當事人或利害關係人身 分」，向被告「申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或 卷宗」，依行政程序法第46條規定，被告應公開並提供所 請檔案予原告，不得拒絕。 （十一）內部單位之擬稿或其他準備作業，非絕對不得閱覽： １、政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府機關作 成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對 公益有必要者，得公開或提供之。」可見，內部單位之 擬稿或其他準備作業，並非絕對不得閱覽。退步言，即 使訴願決定與被告誤解該條文，甚至誤認原告所請案件 為程序進行中尚未作成決定，亦有對公益有必要者，得 公開或提供內部單位之擬稿或其他準備作業之但書規定 。 ２、本件原告所提出之日治時期繼承登記案件，正係因地政 事務所、被告、內政部、法務部、司法院等政府機關， 對於法務部所發行之「台灣民事習慣調查報告」解讀不 同或對日治時期之法制與台灣習慣不熟稔所致，勢將影 響為數眾多之國人對於日治時期之繼承權益，故本件涉 及台籍日本兵之繼承問題，實質上顯然已涉及公益問題 ，而非全然為原告繼承權益問題，依據政府資訊公開法 第18條第1項第3款但書之規定，被告亦應公開，實無拒 絕提供之理由。 （十二）簽辦紀錄亦屬「檔案」之內容，應以「公開」為原則： １、依檔案法第2條第2款規定，所謂「檔案」，係指各機關 依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附 件。因此，機關內部之「簽辦紀錄」、「展期申請紀錄 」等，亦屬檔案之內容，檔案法並未對於「簽辦紀錄」 等檔案作例外或排他性之規定，其性質與其他檔案內容 ，應無不同。 ２、檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應 以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。 」可見，檔案法對於檔案內容，係以「公開」為原則， 「不公開」為例外。公文行文每一流程，幾乎均有「簽 辦紀錄」。倘一律拒絕民眾閱覽「簽辦紀錄」，則檔案 法所揭示之公開原則，形同具文？衡酌政府資訊公開法 第7條第1項第10款、第3項之規定，縱屬「合議制機關 之會議記錄」，其決議內容、出席會議成員名單等資訊 ，亦均在應公開之列；基於舉重以明輕之法理，機關之 「簽辦紀錄」當無不公開之理由。 （十三）請鈞院向內政部調閱審理本件被告96年4月9日府地籍字 第0960046230號請示函之全部依法應歸檔之檔案卷宗資 料：即可對照被告提送至鈞院之Ａ、Ｂ檔案卷宗內容是 否有所缺漏以及確認檔案內容之真實性，尤其是「96年 3 月3日所登記字第096001734號函」之「附件：如文」 與「96年4月9日府地籍字第960046230號函」之「附件 ：土地登記申請書影本及關係法令各1份」部份之真實 性，因鈞院96年度訴字第983號訴訟案件有「96年3月3 日所登字第0960001734號函」，永康地政事務所與被告 所提出之內容不同並經修改，而有不一致的情事，致令 人質疑其真實性，因此必要時亦建議鈞院可向法務部與 司法院檢調原卷宗比對確認，而此等「附件」檔案顯然 並非「簽辦紀錄」，調檢該請示函及其「附件」等檔案 資料，應可據以判斷該等檔案內容是否為依法得裁量不 予提供之部分等情。並聲明求為判決：（1）訴願決定 及被告駁回原告檔案應用申請之原處分均撤銷。（2） 被告應准許原告檔案應用申請並提供如原告申請書狀所 載明之全部檔案記錄資料影本，即被告所屬永康地政事 務所以「96年3月3日所登記字第0960001734號函」請示 被告有關原告土地繼承登記案件之全程辦理紀錄，包括 各項請示函文（含附件），及辦理該案之相關書函、展 期申請記錄、全案內部簽辦記錄等全部檔案卷宗資料。 三、被告答辯意旨略以： （一）按「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發 揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令 規定。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理 由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有其他 為維護公共利益或第三人之正當權益者，各機關得拒絕前 條之申請：．．．7、其他為維護公共利益或第三人之正 當權益者。」分別為檔案法第1條、第17條、第18條第7款 所明定。 （二）依檔案法第17條規定，各機關非有法律依據不得拒絕人民 申請檔案複製。原告於96年4月12日向被告申請複製被告 96年4月9日發文府地籍字第0960046230號函作成前之內部 地政局、民政局、行政管理室（法制課）會簽意見，被告 依據檔案法第17條、政府資訊公開法第18條第1項第3款規 定審核不予提供，案經內政部96年8月3日台內訴字第0960 109076號訴願決定書認為被告引據檔案法第18條，未就相 關事實如何涵攝該條項款構成要件有所說明及檔案法並無 如政府資訊公開法第17條、第18條第1項第3款規定之理由 ，撤銷被告96年4月26日府地籍字第0960077949號函之處 分，惟原告申辦土地繼承登記事件業經永康地政事務所96 年6月23日登駁永字第000035號函駁回，該土地繼承登記 之合法繼承人尚未確定，對於合法繼承人之法律上利益自 應予以維護，且該會簽意見核屬內部準備作業文件，其公 開或提供對公益非屬必要，爰依檔案法第18條第7款規定 ；「檔案有其他為維護公共利益或第三人之正當利益者， 各機關得拒絕前條申請。」被告斟酌上情重新審核，以96 年9月7日府地籍字第0960197878號函復原告，謂被告96年 4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，內部局室（地 政局、民政局、行政管理室-法制課）之簽辦意見礙難提 供，核並無違誤。 （三）政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政 府機關於職權範圍內作成或取得存在於文書、圖書、照片 、磁碟、磁帶、光碟片．．．。」另依檔案法第2條第2款 規定，所謂檔案係指「各機關依照管理程序而歸檔之文字 或非文字資料及其附件」，準此，政府資訊其涵蓋範圍較 檔案法所定之檔案為廣，亦即檔案仍屬政府資訊之一部分 ，又依政府資訊公開法第2條規定，政府資訊之公開，依 本法之規定，但其他法律另有規定者依其規定，次按人民 申請政府資訊時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之 限制公開或不予提供情形，應由資訊持有機關本於職權認 定（法務部95年3月16日法律字第0950009957號函參照） 。準此，原告指摘被告顯無檔案法第18條各款規定限制或 拒絕提供的情形，其主張洵不可採。 （四）又內政部96年12月26日台內訴字第0960173891號函之訴願 決定亦明白指出被告所屬地政局、民政局及行政管理室等 單位簽辦之內部意見，核屬內部單位之準備作業文件，該 檔案亦該當於政府資訊，且其公開或提供對公益亦非屬有 必要之情形，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定， 被告應為限制公開或不予提供等語。並聲明求為判決駁回 原告之訴。 四、查上開第一項所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原 告96年4月12日檔案應用申請書、被告96年4月26日府地籍字 第0960077949號函、96年9月7日府地籍字第0960197878號函 、內政部96年8月3日台內訴字第0960109076號及96年12月26 日台內訴字第0960173891號訴願決定等附卷可稽，洵堪信實 。而原告提起本件訴訟，無非係以：（一）政府資訊公開法 及檔案法對於政府資訊採公開為原則，不公開例外，被告以 檔案法第18條第7款之規定為否准提供之理由，依行政程序 法第7條、第9條及第10條之規定及外國立法例，被告應為公 共利益測試及以具體事證說明本件符合該款之規定。（二） 政府資訊公開法第6條規定政府機關應主動公開之資訊，不 以同法第7條各款所列者為限，是本件系爭檔案紀錄應屬政 府資訊公開法第6條所定之措施及其他有關之政府資訊，被 告應以主動公開為原則，或至少在原告為自身權益保障之故 ，提出申請時予以提供，且永康地政事務所就原告繼承申請 登記案件，因適用法令疑義向被告請示，經被告再向內政部 請示，被告所為之相關函文，應可視為被告為協助永康地政 事務所解釋法規疑義及說明辦理該申請案之裁量基準，應主 動公開。若有限制提供之部分，依檔案法施行細則第17條第 2項、政府資訊公開法第18條第2項之規定，應採分離原則及 最大公開原則。（三）檔案法為政府資訊公開法之特別法， 應優先適用之，系爭檔案資料業已歸檔，應適用檔案法之規 定，且原告申請土地繼承登記案件，永康地政事務亦為駁回 之處分，已非在行政程序進行中之案件，本件亦經訴願決定 另為適法之處分，依政府資訊公開法第19條之規定，被告自 不得以同法第18條第1項第3款之規定，為否准原告申請之理 由，是被告裁量否准提供系爭檔案資料，關於內部簽核和相 關部分交換意見之部分，並無法律依據，而有逾越權限或濫 用權力之違法。（四）原處分未明確核准提供「請示函文之 所有附件」與「全案其他簽辦記錄」等檔案，亦未提供其核 准之全部檔案，如被告兩次展期申請記錄及原告陳情等文件 ，且未敘明不提供之理由與法律依據，違反行政明確性原則 ，有重大明顯瑕疵，顯為無效之行政處分，明顯違反檔案法 與行政程序法等相關規定，訴願決定以政府資訊公開法第18 條第1項第3款之理由，認內部簽辦紀錄得不予提供，顯有違 誤。（五）依據政府資訊公開法第18條及行政程序法之立法 背景，行政決定作成後，內部單位之擬稿或其他準備作業， 應可公開。且本件涉及台籍日本兵民事繼承問題，係有關公 益，依政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定，被告 亦應公開。又依政府資訊公開法第7條第1項第10款、第3項 之規定，縱屬「合議制機關之會議記錄」，其決議內容、出 席會議成員名單等資訊，亦均在應公開之列，基於舉重以明 輕之法理，機關之「簽辦紀錄」當無不公開之理云云，資為 爭執。經查： （一）按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用 政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭 解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政 府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者， 依其規定。」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範 圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶 、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀 、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。 」政府資訊公開法第1條、第2條、第3條分別定有明文。 又按「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用， 發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法 令規定。」「本法用詞，定義如下：．．．2、檔案：指 各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及 其附件。」「本法第2條第2款所稱文字或非文字資料及其 附件，指各機關處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料 及其附件，包括各機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄 、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽 、讀、閱覽或藉助科技得以閱覽或理解之文書或物品。」 亦分別為檔案法第1條、第2條第2款及同法施行細則第2條 所明定。準此，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」， 其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即檔案乃 屬政府資訊之一部分。是從法律性質而言，政府資訊公開 法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則係屬於資訊公開 法制之周邊性配套立法，故人民申請閱覽或複製之政府資 訊，如屬業經歸檔管理之檔案，雖應優先適用檔案法之規 定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其它法律之適 用，此觀上開檔案法第1條後段之規定自明。法務部95年3 月16日法律決字第0950009957號函釋：「說明：二、．． ．人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之 檔案，應優先適用檔案法之規定處理。三、．．．人民申 請政府資料時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之限 制公開或不予提供情形，應由該資訊持有機關本於職權認 定，．．。」亦同斯旨。雖本件原告於96年4月12日向被 告提出檔案應用申請書，要求複製之系爭檔案資料，已於 96年4月10日經被告發文後歸檔，有原告檔案應用申請書 及被告文件流程清單附卷可稽，亦為兩造所不爭執，而應 優先適用檔案法，惟依上所述，檔案法未規定者，仍有政 府資訊公開法之適用，合先敘明。 （二）查，本件原告於96年4月12日向被告所提出之檔案應用申 請書，其「檔案名稱或內容要旨」一欄載明：「本人於96 年2月13日向台南縣永康地政事所申請繼承登記案件〔永 一（43）字第026200號〕，永康地政事務所於96年3月2日 發文（所登字第1734號）至貴府請示，貴府於96年3月5日 收文（府收字第46230號），96年4月9日貴府發文至內政 部地政司與永康地政事務所（府發字第46230號）。本人 依檔案法相關規定向貴府申請前揭案件自貴府收文日起至 本『檔案應用申請』日止之所有簽辦紀錄與公文檔案複製 ，請貴府核准本人之申請。為避免有所遺缺，申請複製該 案辦理全部公文檔案包括以下部分，但不限於所列部分： 地政局承辦人員丙○○96年3月5日收文後至3月13日期間 之處理簽辦公文；3月13日會民政局簽辦公文；3月19日民 政局回覆公文；3月19日至3月23日期間之處理簽辦公文； 3月23日會行政管理簽辦公文；3月28日行政管室回覆公文 ；3月28日至4月9日之處理簽辦（簽結）公文；4月9日發 文。」有該檔案應用申請書附卷足稽。而被告96年9月7日 府地籍字第0960197878號函亦謂：「主旨：台端申請提供 永康地政事務所96年3月2日所登記字第0960001734號函文 、96年4月9日府地籍字第0960046230號函文及該函作成前 本府內部之簽辦意見檔案一案，．．．。說明：．．．二 、按本府96年3月5日府收字第0960046230號文件，即為永 康地政事務所96年3月2日所登記字第096001734號函，乃 該所就收件永一字第26200號台端申請被繼承人己○○所 遺永康市○○段○○地號等11筆土地之繼承登記因合法 繼承人資格審認適用法令有所疑義之請示案，．．．三、 次按檔案法第18條第7款：檔案有其他為維護公共利益或 第三人之正當權益者，各機關得拒絕前條之申請。所謂公 益並非指某一特定個人或群體之利益，更不是統治階層或 行政機關之本位主義，蓋公益與私益並非全然處於對立之 狀態，保障私益亦屬維護公益之一部分，此為行政法公益 原則。四、查本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函 作成前，本府地政局、民政局、行政管理室（法制課）之 內部簽辦內容，係有關上開土地繼承登記案件適用相關法 令見解之徵詢，為使各承辦公務員勇於表達意見及避免有 不同意見之人遭受攻訐之虞，以維護行政行為依法正常運 作之公共利益、暨維護其他未參與為當事人之第三人之權 利或法律上利益，爰依據上開檔案法第18條第7款規定， 本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，本府 地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部會簽檔案 ，礙難提供。」而該函所檢附之被告檔案應用申請審核表 ，亦載明「台端申請應用檔案之審核結果如下：檔案申請 序號：96年3月3日府收文0000000000（共3頁）；台南縣 政府96年4月9日府地字第0960046230號函（共3頁），可 提供複製。檔案申請序號：96年4月9日府發文地籍字第09 60046230號函內地政局、民政局、行政管理室簽辦公文檔 案，暫無法提供使用，原因：檔案提供應用有侵害公共利 益或第三人正當權益之虞。」亦有被告上開函文及檔案應 用申請審核表附卷足稽。復參據本院卷附被告辦理永康地 政事務所請示原告繼承登記法令疑義案件之處理流程清單 文件之記載內容，足見原告申請系爭檔案資料之範圍，核 與被告簽核原告申請之範圍及與上揭文件流程清單所載文 件範圍相符。則被告96年9月7日府地籍字第0960197878號 函之處分，自係就原告上揭申請之範圍，予以審酌，並提 供准允複製之部分，且否准複製之部分亦述明不提供之理 由。又本件被告准允原告複製之檔案資料部分，即被告所 檢陳「Ａ卷：當事人得申請閱覽」之卷宗，亦經原告輔佐 人於本院97年6月10日準備程序陳稱：該卷我們上次閱卷 過的等語，顯見被告准許原告複製檔案資料包括各函文之 附件。另上揭准許原告複製檔案資料即Ａ卷之部分所編之 頁碼，與本件被告未准許原告複製檔案資料即被告所檢陳 「Ｂ卷：當事人不得申請調閱」之部分所編之頁碼，完全 相合，未有原告所述有缺頁之情形，且該Ｂ卷不准原告調 閱之部分，經本院詳閱亦與上揭被告96年9月7日府地籍字 第0960197878號函所述內容相符，均為被告96年4月9日府 地籍字第0960046230號函作成前，被告所屬地政局、民政 局、行政管理室（法制課）之內部簽辦文件。是上揭Ａ、 Ｂ卷內所附文件應係本件被告於96年4月10日歸檔之全部 檔案資料，應堪認定。則原告主張：原處分未明確核准提 供「請示函文之所有附件」與「全案其他簽辦記錄」等檔 案，且未提供全部之檔案，亦未敘明不提供之理由與法律 依據，違反行政明確性原則，有重大明顯瑕疵，顯為無效 之行政處分，明顯違反檔案法與行政程序法等相關規定云 云，委無足取。 （三）次按「案件經詳細檢討，預計不能於規定時間內辦出時， 應於屆滿辦理期限以前依規定辦理展期：（一）申請展期 以二次為限，每次展期不得超過10天，由單位主管核准， ．．．。」被告91年12月9日府行研字第0910203188號函 所頒之「加強文書流程管理作業規定」第9條第2款固定有 明文。惟檔案法第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下 ：．．．二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理 之文字或非文字資料及其附件。」如前所述，原告申請複 製之系爭檔案資料，已於96年4月10日歸檔，則本件被告 因原告上揭申請，所應提供之檔案資料範圍，自以96年4 月10日業已歸檔之檔案內所現存之資料為限。查，本件被 告為處理永康地政事務因原告繼承登記適用法令疑義請示 案所歸檔之檔案資料，如前所述，係上揭Ａ、Ｂ卷兩部分 ，並無缺漏，顯見被告因處理永康地政事務所請示案，而 展期2次及原告陳情等文件，被告於上揭請示案處理終結 後，尚未歸檔管理，自非上揭檔案法第2條第2款所定本件 被告所歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。則原告以 系爭檔案資料未含上揭展期及陳情等文件，而爭執原處分 顯有違誤，自不足為取。 （四）又按「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資 訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」「下列政府資 訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公 開：．．．2、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋 法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及 裁量基準。．．．10、合議制機關之會議紀錄。．．．。 第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立 行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由 、議程、決議內容及出席會議成員名單。」「本法所稱行 政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其 權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外 發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列 各款之規定︰1、關於機關內部之組織、事務之分配、業 務處理方式、人事管理等一般性規定。2、為協助下級機 關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂 頒之解釋性規定及裁量基準。」分別為政府資訊公開法第 6條、第7條第1項第2款、第10款、第3項及行政程序法第1 59條所明定。另「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應 限制公開或不予提供之：．．．3、政府機關作成意思決 定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要 者，得公開或提供之。．．．。政府資訊含有前項各款限 制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供 之。」政府資訊公開法第18條第1項第3款、第2項亦定有 明文。次按「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明 理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有下 列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：1、有關國家 機密者。2、有關犯罪資料者。3、有關工商秘密者。4、 有關學識技能檢定及資格審查之資料者。5、有關人事及 薪資資料者。6、依法令或契約有保密之義務者。7、其他 為維護公共利益或第三人之正當權益者。」亦分別為檔案 法第17條及第18條所明定。是檔案法第17條雖以資訊公開 為原則，惟其同時規定如有法律之依據得拒絕人民閱覽、 抄錄或複製，而此所稱之法律依據，除檔案法本身之規定 外，尚包括其他法律之規定，亦即於符合其他法律限制之 要件時，例如行政資訊公開辦法第5條（現行政府資訊公 開法第18條）所列各款規定，亦得限制之（最高行政法院 96年度判字第1426號判決參照）。又上揭政府資訊公開法 第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位 之擬稿或其他準備作業，除對公益有必要者外，應限制公 開或不予提供」之規定，係為「內部意見溝通之豁免」， 其目的在使公務員能暢所欲言、無所瞻顧，俾機關內部得 為翔實之思考辯論，形成妥善決策。本項豁免既在保護「 思辯之過程」，則得依本項豁免公開之資訊必為「作成決 定前之意見溝通或文件」（參照湯德宗、李建良主編，20 06行政管制與行政爭訟，96年10月出版，頁432），且該 作成決定前之意見溝通或文件，是否因公益而有必要准許 公開或提供，行政機關應有裁量權，此觀諸政府資訊公開 法第18條第1項第3款但書係規定「但對公益有必要者，『 得』公開或提供之」自明。查，本件被告否准原告申請之 檔案資料部分，既為被告96年4月9日府地籍字第09600462 30號函作成前，被告所屬地政局、民政局、行政管理室（ 法制課）之內部簽辦文件，已如前所認定，自非上揭政府 資訊公開法第7條第1項第2款所謂之行政規則，其性質亦 與同條項第10款合議制機關之會議紀錄不同，是依政府資 訊公開法第18條第1項第3款之規定，若非對公益有必要者 ，被告自得不予提供該內部單位之簽辦文件。則訴願決定 認被告上述局室簽辦之內部意見，核屬內部單位之準備作 業文件，該檔案亦該當於政府資訊，且其公開或提供，對 公益亦非屬有必要之情形，依政府資訊公開法第18條第1 項第3款之規定，被告應限制公開或不予提供，依法並無 不合。至被告96年9月7日府地籍字第0960197878號函之處 分，依檔案法第18條第7款之規定，否准原告有關簽辦公 文檔案複製之申請，理由雖有不當，惟訴願決定依訴願法 第79條第2項之規定，仍予維持原處分，洵屬有據。則原 告主張：依據政府資訊公開法第18條及行政程序法之立法 背景，行政決定作成後，內部單位之擬稿或其他準備作業 ，應可公開。且本件涉及台籍日本兵民事繼承問題，係有 關公益，依政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定 ，被告亦應公開云云，亦無足取。 五、綜上所述，原告前述主張既均不足採，被告否准原告請求其 提供前述檔案資料複製之申請，揆諸上開說明，理由雖有不 當，惟其結論並無二致，訴願決定予以維持，並無不合。原 告訴請撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應准許原告檔案 應用申請並提供如原告申請書狀所載明之全部檔案記錄資料 影本，即被告所屬永康地政事務所以「96年3月3日所登記字 第0960001734號函」請示被告有關原告土地繼承登記案件之 全程辦理紀錄，包括各項請示函文（含附件），及辦理該案 之相關書函、展期申請記錄、全案內部簽辦記錄等全部檔案 卷宗資料，均無理由，應予駁回。又本件事證已屬明確，是 原告請求調閱內政部審理本件被告96年4月9日府地籍字第 0960046230號請示函之全部依法應歸檔之檔案卷宗資料，本 院經核無必要，另兩造其餘主張，均核與判決結果不生影響 ，爰不再一一論述，附此敘明。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 97 年 7 月 22 日 高雄高等行政法院第一庭 審判長法官 呂 佳 徵 法官 蘇 秋 津 法官 林 勇 奮 以上正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其 未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由 書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提 起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本） 。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。 中 華 民 國 97 年 7 月 22 日 書記官 黃 玉 幸