高雄高等行政法院97年度訴字第906號 土地使用編定

高雄高等行政法院97年度訴字第906號 土地使用編定

高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 97年度訴字第906號 　　　　　　　　　　　　　　　 原　　　告　甲○○ 　　　　　　丙○○○ 共　　　同 訴訟代理人　乙○○　律師 被　　　告　屏東縣政府 代　表　人　丁○○　縣長 訴訟代理人　戊○○ 　　　　　　庚○○ 　　　　　　己○○ 上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國97年 10月3日台內訴字第0970109801號訴願決定，提起行政訴訟，本 院判決如下： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 緣原告所有坐落屏東縣長治鄉○○段651地號一般農業區農 牧用地土地（下稱系爭土地），面積為6.9087公頃。系爭土 地上設有「新友畜牧產股份有限公司長治牧場」（下稱新友 畜牧場），該畜牧場含有住宅、辦公室、醫療藥庫、員工宿 舍、倉庫、豬舍及水塔等，面積為3.3787公頃。原告於民國 90年間即向被告多次遞送申請書，申請將上開新友畜牧場所 在土地更正編定為建築用地，經被告認定新友畜牧場僅其中 住宅建物所在80.8平方公尺部分，符合更正編定為建築用地 之規定，其餘之建物屬畜牧場經營所需之「畜牧設施」，自 應維持農牧用地之編定，而陸續以90年11月29日屏府地用字 第192744號函、91年8月9日屏府地用字第0910127157號函、 94年12月1日屏府地用字第0940226784號函、95年1月3日屏 府地用字第0950003433號函、95年4月3日屏府地用字第0950 062218號函、95年8月30日屏府地用字第0950170823號函、 95年9月12日屏府地用字第0950180926號函、96年4月27日屏 府地用字第0950086144號函、96年10月1日屏府地用字第096 0189480號函及96年11月9日屏府地用字第0960222170號函復 原告其申請案不合規定。原告於97年1月11日及1月25日再向 被告提出申請，經被告以97年1月31日屏府地用字第0970012 228號函復原告除房屋面積80.8平方公尺得辦理分割後更正 編定為建築用地外，其餘應維持農牧用地之編定。原告於97 年5月30日檢附被告94年4月26日屏府建管字第0940078740號 函、94年6月15日屏府建管字第0940109947號函等文件，再 次向被告申請更正編定，經被告以97年6月6日屏府地用字第 0970111885號函復原告：「．．．因所陳尚無新事證，仍應 依本府97年1月31日屏府地用字第0970012228號函辦理．． ．。」原告對被告97年1月31日屏府地用字第0970012228號 函提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： （一）依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須 知」（下稱作業須知）第9點第2款第2目第3子目「於使用 編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完 成基礎工程者，在特定農業區、一般農業區及特定專用區 編為甲種建築用地」之規定，並未區分建築用途，限於居 住使用，只要是合法建築物均可更正編定，但被告所屬地 政局卻以原告建築用途，雖有部分住宅，但有部分是畜牧 設施，仍未變更其農牧用途為由，拒絕辦理本件申請，顯 係曲解法令規定。且上揭作業須知，亦未規定畜牧區不得 更正編定，而原告牧場登記證書記載主要設備為「豬舍、 水塔、管理室、自動給飼設備、豬糞、尿污水處理場」等 ，不論用途為何，仍為建築物，縱為農舍性質，亦無排除 農舍之相關規定。本件編定前合法建物認明文件，再增列 「其他證明文件僅縣〈市〉政府採認足以證明者」，並由 地方政府核實審認辦理，被告已核發合法建築物及其面積 證明文件，依內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726 144號、89年9月27日台（八九）內中地字第8980568號及 92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋意旨，被 告應准原告之申請。 （二）內政部96年1月7日內授中辦地字第0970722277號函已指明 非都市土地辦理更正編定為建築用地之法令規定，被告所 屬地政局應依上級機關之命令，依法辦理。被告所屬地政 局卻援引內政部92年12月25日內授中辦地字第0920020791 號函釋意旨，認為「非合法住宅建物」不得更正編定為建 築用地，但上揭內政部函釋，業經該部93年2月17日內授 中辦地字第0930001041號函修正，該函內容略以：「．． ．說明二．．．準此，有關函文所敘『合法住宅建物』其 意係指依上開作業須知及本部函釋規定之合法建築物，應 無貴委員所詢有擴張或從嚴解釋之疑慮。」準此，並無法 令要求有居住事實之建築物，始可辦理更正編定為建築用 地。台灣省政府70年11月25日府地四字第93781號函釋亦 明確說明「合法建築物」的規定，並無「居住」規定之要 求。又內政部96年8月2日內授中辦地字第0960049412號函 釋亦謂「有關辦理更正編定是否應檢附合法居住建築物證 明，內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函 釋已甚為明確」，且被告所屬地政局並無合法建築物及其 面積認定職權，只能依建設〈工務〉單位認定合法房屋及 其面積之證明文件，據以辦理。顯見被告所屬地政局濫用 職權與曲解法令。 （三）雖內政部91年10月9日台內中地字第0910015499號函稱： 「．．．上開牧場登記證書所載主要設備係為『豬舍、水 塔、管理室、自動給飼設備』，則本案建物倘查屬實施都 市計劃以外地區建築物管理辦法實施前設立，其是否屬農 舍性質？如上開辦法實施前並無農舍之相關規定．．．。 」惟可參台灣省政府70年11月25日府地四字第93781號函 釋認定「合法建築使用者」之意旨。至被告所謂尚無新事 證，仍應以被告97年1月31日屏府地用字第097001228號函 辦理，被告應明確告知原告須檢具何種文件，始准許辦理 等語。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2. 請求被告准將原告所有系爭土地使用地類別原編定為農牧 用地更正編定為甲種建築用地之處分。 三、被告則以： 原告所有系爭土地經編為一般農業區農牧用地上，持憑61年 8月設立之新友畜牧場上之建物，適用「實施區域計畫地區 建築管理辦法」前已建造完成之合法建築物證明文件，申請 更正編定為甲種建築用地，前經被告91年9月17日屏府地用 字第0910151197號函報內政部，該部以92年1月30日內授中 辦地字第0920082321號函復說明三略以：「綜上，本案土地 在民國64年貴縣尚未辦理非都市土地使用編定前，於其土地 上興建畜牧設施（包括與農業經營不可分離之房舍即農舍者 ），該畜牧設施使用地仍未變更其為農業用地之本質，自無 解除農業用地編定之必要，且貴縣係於64年10月6日辦理非 都市土地使用編定公告，是本案土地於辦理編定當時，如經 查明原為田、旱地目者，依前揭『作業須知』、本部相關函 釋及『農業發展條例』規定之精神，仍應維持農牧用地之編 定，尚不得更正編定為建築用地。」又內政部95年3月16日 內授中辦地字第0950042834號致立法委員林育生國會辦公室 函說明二略以：「．．．其所檢附之原台灣省政府農林廳核 發牧場登記證等證明書件，僅足資佐證其所稱之合法建築物 係屬畜牧設施，該等畜牧設施使用地並未變更其為農業用地 之本質，尚不符更正農牧用地為建築用地之要件。」95年3 月28日內授中辦地字第0950043493號函示說明二亦稱：「本 案申請人前向貴府申請更正編定，其所檢附台灣電力公司、 長治鄉公所及原台灣省政府農林廳核發牧場登記證等證明文 件，僅可佐證系爭土地在64年貴縣尚未辦理非都市土地使用 編定前，於其土地上興建有畜牧設施，該等畜牧設施使用地 並未變更其為農業用地之本質，尚不符更正農牧用地為建築 用地之要件。」等語。是原告以被告94年4月26日屏府建管 字第0940078740號及同年6月15日屏府建管字第0940109947 號函核發合法建築物及其面積證明文件，謂地政機關即應依 此證明辦理更正編定為建築用地，核與相關規定不符，而其 中符合更正編定之住宅建物面積約80.8平方公尺部分，被告 亦函請原告得依部頒「作業須知」第9點第2款第2目第3子目 之規定，申請辦理分割後更正編定為建築用地等語，資為抗 辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、上開事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有 原告申請狀、被告97年1月31日屏府地用字第0970012228號 、97年6月6日屏府地用字第0970111885號函附本院卷及原處 分卷可稽，洵堪信實。觀諸被告97年6月6日屏府地用字第09 70111885號函之內容，僅係重申原告本件申請事件，仍應依 被告97年1月31日屏府地用字第0970012228號函辦理，是被 告否准原告本件申請之處分應係被告97年1月31日屏府地用 字第0970012228號函，該函並未有救濟之教示，是本件原告 所提訴願，尚未逾期，合先敘明。原告提起本件訴訟，無非 係以：依作業須知第9點第2款第2目第3子目之規定，系爭土 地上有合法建物即可申請更正編定為建築用地，並未區分建 築用途，限於居住使用，新友畜牧場上主要設備豬舍、水塔 、管理室等仍為建築物，被告以上揭設備屬畜牧設施，要原 告辦理分割後，再針對住宅部分辦理更正編定之要求，有曲 解法令及違反內政部相關函釋意旨云云，資為爭議。經查： （一）按區域計畫法之立法目的係為促進土地及天然資源之保育 利用，人口及產業發展之合理分布，充分兼顧農業與工業 發展所需用地，以加速並健全經濟發展，改善生活環境， 增進公共福利，此觀區域計畫法第1條規定即明。又「區 域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關 直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫， 製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上 級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制 規則，由中央主管機關定之。」及「依本法第15條製定非 都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地 使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部 定之。」區域計畫法第15條第1項及同法施行細則第16條 分別定有明文。準此，內政部發布「作業須知」，凡非都 市土地使用分區及各種使用地之編定與變更悉依其規定。 次按「非都市土地各種使用地及其性質：依區域計畫法施 行細則第15條規定，各種使用地之分類及其性質如下：( 一)甲種建築用地─係供山坡地範圍外之農業區內建築使 用者。(二)乙種建築用地─係供鄉村區內建築使用者。( 三)丙種建築用地─係供森林區、山坡地保育區、風景區 及山坡地範圍之農業區內建築使用者。．．．(五)農牧用 地─係供農牧生產及其設施使用者。」「合於下列情形之 一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲 種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種 建築用地：．．．〈3〉於使用編定結果公告前實際已全 部〈宗〉作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土 地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以 及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍 之土地，仍編為農牧用地。」「特定農業區、一般農業區 、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗 土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依 法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現 況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定， 俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目的3 子目但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」「經 編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或 公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照9〈2〉編 定原則表及說明辦理更正編定。」復為作業須知第8點第 1款、第2款、第3款、第5款、第9點第2款第2目第3子目、 第3目及第22點所明定。查依上述作業須知第8點關於建築 用地及農牧用地之規定可知，供農牧生產使用之設施，並 非此作業須知關於「建築用地」之規定中所稱之「建築使 用」，否則建築用地及農牧用地之認定即會混淆，而違反 訂定用地別之目的。而此自上述作業須知第9點第2款第2 目第3子目但書「依實施都市計畫以外地區建築物管理辦 法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」之規定，亦 可知，並非建有地上物者即屬上述「建築用地」規定中所 稱之「建築使用」。 （二）經查，原告所有系爭土地，使用分區為一般農業區，使用 地類別為農牧用地，地目為旱，其上所成立之新友畜牧場 ，係於61年8月核准設立，該牧場面積7.4023公頃，主要 設備為豬舍、水塔、管理室、自動給飼設備、豬糞尿污水 處理場，而上揭主要設備經行政院農業委員會91年11月1 日農企字第0910158494號函確認「該等設施均係畜牧場經 營所需之『畜牧設施』」，該建物主要用途為農舍，而其 房屋稅起課年月為62年12月等情，有牧場登記證書、建物 登記第2類謄本、該建物稅籍卡、行政院農業委員會前揭 函等影本附於處分卷可稽。足見上揭新友畜牧場主要設備 係畜牧場經營所需之「畜牧設施」，性質屬於農舍，建於 62年間，而系爭土地於64年10月6日辦理非都市土地使用 編定公告，則被告91年9月17日屏府地用字第0910151197 號函，雖核認上揭新友畜牧場上之主要設備係屬「實施都 市計畫以外地區建築物管理辦法」實施前已設立，惟該等 地上物既屬經營畜牧場所需之畜牧設施，依上揭所述，其 自非作業須知第9點第2款第2目第3子目所規定「作建築使 用」之情形。並系爭土地既係供農牧生產及其設施使用， 則被告將之編為農牧用地即無不合。被告否准原告本件之 申請，自無違誤。 （三）次查，被告94年4月26日屏府建管字第0940078740號及94 年6月15日屏府建管字第0940109947號函雖認定系爭土地 上之合法建築物面積3.3787公頃，惟被告上開函係認定系 爭土地上新友畜牧場之建物〈含畜牧設施及房屋〉，於61 年或56年間即存在，屬66年1月19日發布實施「實施區域 計畫地區建築管理辦法」前已建造完成之建物，依建築法 第3條第1項規定，屬實施建築管理前所建造之建築物，原 告得檢具文件申請補發建物之使用執照，並非認定上開建 物屬作業須知第9點第2款第2目第3子目所稱之建物，而可 編為建築用地，亦有上揭函附原處分卷可稽。是原告主張 ：依作業須知第9點第2款第2目第3子目之規定，系爭土地 上有合法建物即可申請更正編定為建築用地，並未區分建 築用途，限於居住使用，新友畜牧場上主要設備豬舍、水 塔、管理室等仍為建築物，被告以上揭設備屬畜牧設施， 要原告辦理分割後，再針對住宅部分辦理更正編定之要求 ，有曲解法令及違反內政部相關函釋意旨云云，委無足取 。 五、綜上所述，原告之主張，並不可採。從而，被告否准原告本 件之申請，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告 起訴意旨求予撤銷，並請求被告准將原告所有系爭土地使用 地類別原編定為農牧用地更正編定為甲種建築用地之處分， 非有理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊 防禦方法，對本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決 如主文。 中　　華　　民　　國　　98　　年　 2　　月　 27 　 日 　　　　　 高雄高等行政法院第四庭 　　　　　 　　　　　　審判長法官　楊 惠 欽 　　　 法官 蘇 秋 津 　　 　　　 法官　林 勇 奮 以上正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其 未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由 書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提 起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本） 。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。 中　　華　　民　　國　　98　　年　 　2　　月　 27 　 日 　　　　　　　 　　　　　　　書記官 林 幸 怡