臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第111號103年9月11日辯論終結
原 告 鍾彬翊即臺中市私立健安老人養護中心
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 高翠霞
上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國103年6月11日勞動法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
㈡原告於起訴狀雖記載鍾志浚為訴訟代理人，惟迄未提出鍾志浚具有律師資格之證明文件，核與行政訴訟法第49條第2項之規定不符，本院自難准許鍾志浚為原告之訴訟代理人。
二、事實概要：緣原告申請聘僱印尼籍外國人DIANA MARTINI（護照號碼：MM000000，下稱D君），因D君未滿20歲，經勞動部（改制前行政院勞工委員會）審查後乃以102年9月16日勞職許字第0000000000號函通知不予核發聘僱許可，並限令於函到（102年9月18日）14日內為D君辦理離境手續使其出國，惟原告遲至102年10月9日始使其出國，違反就業服務法第57條第9款暨雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定，案經被告審查屬實，乃依就業服務法第67條第1項規定，於103年1月22日以府授勞外字第0000000000號行政裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元整。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡陳述：
⒈原告透過仲介公司辦理申請一切手續合法，且未向仲介指定要哪位外國人，一切均由其安排何況該外傭亦經外交部審查合格才讓其入境，後來勞動部才發現該外傭之年齡不符外國人從事就業服務法之規定，而不予許可該外國人之聘僱並命其遣返，原告當時認為政府機關是一體，（按年齡不符只是資格問題，並無違法情事）既然外交部核發其來台工作簽證，而且人也來到台灣忽要其返回，顯然不合情理亦浪費資源，政府機關不事先把關，到後來才來處罰人民，顯然有誤。原告在等待勞動部答覆期間，卻已超過主管機關所限令的14日期限，原告因信賴其一定會答覆，結果不但未答覆，更因超過限定遣返期限而受罰，顯違反行政程序。
⒉本案勞動部作成遣返該外傭之處分時，原告立即提出申明異議，但在等待其答覆時信賴其一定會答覆，因而超過勞動部所限定之14日遣返規定（按該申明異議應可阻卻時效），按正常的行政作業程序，當事人提出申明異議時，政府機關應該給予答覆，若政府機關認為當事人所提有理由就應採納其意見，若認無理由亦應扣除該段期間而另定可以達成之時限，如此方屬符合行政程序，故本件處分顯已違反行政程序亦違反行政程序法第8條：行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。
⒊按現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失，應無可非難性及可歸責性。故行政罰法第7條第1項規定：違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。本件外傭之遲延遣返，原告無故意或過失，故原處分顯然違反本法。
⒋按行政法之誠信原則要求行政機關行使職權要符合善意的要求，善意的本意是要求行為實施者作出行為時須顧及他人權益，秉承"己所不欲，勿施於人"的原則，以對待自身利益的態度對待他人利益。該種要求運用到行政法領域，便體現為要求行政機關在管理過程中，要盡量考慮相對人的利益，以為相對人提供盡可能多的幫助和服務、盡量減少相對人損失的角度出發，行使權力，履行職責。如在作出行政處罰時，要考慮相對人有無從輕、減輕以及免除處罰的情節；在作出強制行為時，要注意所選擇措施的合理適度，盡量減少或者避免產生不必要的損失。本件系爭外傭案件，由於政府機關的官僚作法，未依上述誠信原則處理，且原告向勞動部聲明異議在等待勞動部答覆期間，勞動部竟然置之不理，回過頭來卻要處罰百姓，類此政府機關之作為，實有違誠信原則。
⒌按行政罰係屬對於人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，如僅因客觀外傭之出境日期逾期即可作為取消名額及科處罰鍰之依據，實有違行政罰法第7條：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」之規定，所以對於行為人違反法律規範行為之制裁，必須行為人對其行為違反法律規範之事實，明知並有意使其發生，或預見違法事實之發生並不違背其本意（即刑法上之「故意」）；或應注意、能注意而不注意致其發生，或雖預見違法事實之發生而確信其不發生時（即刑法上之「過失」），始得加以處罰。所以就法律規範功能之觀點而言，對行政不法行為之制裁，必須以行為人具有責任能力及故意過失為要件。如要原告為其主觀上無能力控制，或無任何意思參與之行為擔負責任，不僅有違憲法平等權且對於個人自主存在尊嚴之漠視，將使個人自由之保障喪失意義。蓋，如要個人對其無法預見、無法掌握，以及無法為意見參與之行為負責則人民將動輒得咎，無法享有在一個合憲的法律規範下之自由活動空間，則人民如何能在法律之範圍內預先規劃或自主掌握其法律生活。因此對於行政不法行為之處罰，必須行為人主觀上有可非難之因素，也就是必須有責任能力及故意、過失之存在。故本件之處分顯然違反法律。
⒍按行政執行法第3條規定：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾越達成執行目的之必要限度。」明文肯認行政執行應受比例原則之支配。行政法院近年來亦以裁判承認比例原則，83年10月28日判字第2291號判決亦謂：「行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。就中所稱比例原則，係淵於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其作成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍之外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之，否則，即屬濫用權力之違法。」一般認為比例原則有廣狹二義，廣義的比例原則包括：⒈適當性原則（合目的性原則）適當性是指行為應適合於目的之達成，行政機關對於行政手段之選擇，須配合所要達成之行政目的，否則即屬違法。⒉必要性原則（最小損害原則）必要性是指行為不能超過實現行政目的之必要程度，假設行政機關有多種同樣能達成行政目的之方法時，應選擇對於人民影響最輕微之手段。⒊衡平性原則（狹義比例原則）行政機關之手段應按目的加以衡判，其所採取之行政手段所造成之損害，不得與所欲達成之行政目的顯失均衡。換言之，所選擇之手段對於人民所要付出之代價與得到之公共利益價值要相當，始具有合法性（註：吳庚著行政法87年第4版57至58頁及翁岳生編行政法第三章行政法之法源126至127頁）故行政罰之認定，當然必須符合比例原則之要求，蓋行政上義務之違反，應區分其所違反義務之輕重程度，分別課以不同之處罰，始符合比例原則中之合目的性原則。否則不區分其義務違反之程度（究係故意、過失、抑或推定過失），而一律處以相同之處罰，豈不使欠缺違法意識、可歸責性較低之行為人與具有較高可歸責性之故意行為受到相同之處罰，如此一律各打五十大板之作法，如何能達成個別行政罰訂定之目的？其次，對於因故逾期遣返外傭之行為，勞動部應答覆原告之聲明異議，若認為無理由即應另行擇期讓該外傭返回，如此方符合行政作業之程序，原處分機關之主管機關捨此行政作為而竟取消該外傭之名額，並由被告課以6萬元之罰鍰，乃已有較為輕微之手段而不採行，與必要性原則顯不相符。此舉是否與其對當事人所造成之損害相當、相衡平，顯有商榷餘地。
⒎按行政職權的運用須顧及相對人權益這是誠信原則善意真誠內涵的又一體現。依此而言，在行政法律關係中，對相對人權益的維護也是公共利益的實現。基於此種認識，可以認為，按照善意真誠的誠信要求，行政機關在行使行政職權時要時刻注意維護相對人的利益，顧及到相對人的願望和要求。在此處強調行政職權的行使須顧及相對人的權益是基於這樣一種現實：實際生活中，政府權力一般處於強勢地位。權力本身所具有的命令服從性獲得了更大的發揮空間。相對而言，從搖籃到墳墓都要同行政機關打交道的相對人則處於弱者地位，沒有能力與行政權力直接抗衡。基於此種不平衡的權力--權利格局，英美行政法學者才一再強調對行政權力的控制，大陸法系行政法學也逐漸步出形式主義法治的傳統藩籬，注意運用比例原則等一般法律原則調整日益傾斜的行政法律關係。在行政法領域強調誠信原則的運用，可以為實現保護公民權益提供一個新工具。誠信原則要求行政機關行使職權要符合善意的要求，善意的本意是要求行為實施者作出行為時須顧及他人權益，秉承"己所不欲，勿施於人"的原則，以對待自身利益的態度對待他人利益。該種要求運用到行政法領域，便體現為要求機關在管理過程中，要盡量考慮相對人的利益，以為相對人提供盡可能多的幫助和服務、盡量減少相對人損失的角度出發，行使權力，履行職責。如在作出行政處罰時，要考慮相對人有無從輕、減輕以及免除處罰的情節；在作出強制行為時，要注意所選擇措施的合理適度，盡量減少或者避免產生不必要的損失。本案只因期待勞動部對原告聲明異議之答覆，導致逾期遣送外傭而遭受嚴重處罰，被告顯然違反本比例原則。
⒏行政機關應恪守信用，保護相對人的正當信賴。這是恪守信用的誠信原則內涵對行政機關提出的一種具體要求。誠信原則的核心內容是行為主體要對自己的行為負責，對自己作出的承諾負責，而不能出爾反爾，自食其言。在行政管理領域，一個說話算數的政府就是一個負責的政府，一個失信於民的政府則是一個逃避責任的政府。在行政法律關係中，相對人對政府本身懷有一種善良期待，該種期待具有多種含義，認為政府是誠實的，說話負責的，恪守信用的也是其中應有之義。正是此種信任的存在提高了政府政策推行的合法性含量，減少了行政管理中出現磨擦的機率，密切了行政機關與相對人之間的關係。保護相對人的正當期待，本件原告期待勞動部的答覆，卻遭到被勞動部取消名額及被告的罰款6萬元的嚴重處罰，明顯違法。
⒐原告認為勞動部固執認為原告有過失硬要處罰，嚴重違反公平正義原則，且勞動部及被告機關一再表示，訴願不能停止原處分，然本件系爭論點，乃行政行為之行政作業程序範疇，與訴願之程序有別，懇請鈞院詳加審核，請求判決如聲明所示等語。
四、被告答辯略以：
㈠聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。
㈡陳述：
⒈原告申請聘僱D君，經勞動部審查後以D君年齡未滿20歲之受聘要件不予核發聘僱許可，並因此以102年9月16日勞職許字第0000000000號函限令原告應於函到14日內為其所申請聘僱之D君辦理離境手續並使其出國。原告代理人鍾志浚於103年1月3日接受被告機關行政調查時陳述紀錄「我知道前揭通知函文，仲介公司約於102年9月18日收到勞委會102年9月16日勞職許字第0000000000號函當日即將該文傳真通知本機構。」、「本機構於接獲勞委會102年9月16日勞職許字第0000000000號函文後，復於102年9月25日以書面聲明異議…惟等了約一星期的時間未獲答覆，仲介公司建議應先為D君辦理離境，因此D君於102年10月9日離境出國。」、「(臺端是否知悉前揭函文說明第五點明示內容：『不服本會處分者，…依訴願法第93條規定，本行政處分除經本會同意停止執行外，不因提起訴願而停止執行』？)我知道，但依行政程序法規定，我信賴政府機關應就我的異議予以答覆。」綜上，勞動部102年9月16日勞職許字第0000000000號通知函係經由仲介立群人力資源管理顧問有限公司（下稱立群公司）於102年9月18日接獲函文後當日傳真送達予原告，對此處分原告雖另於102年9月25日向勞動部聲明異議表示不服，然對於勞動部限令應於接獲函文後14日內即102年10月2日前為D君辦理離境手續並使其出國之處分，不因提起訴願而停止執行之規定，亦已知悉，惟仍遲至102年10月9日始為D君辦理離境出國手續；按雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定，雇主聘僱外國人若經不予許可聘僱者，雇主應於主管機關即勞動部限令出國期限前為該外國人辦理手續並使其出國，不得逾該出國期限，但若有經入出國主管機關依法限令所聘僱外國人出國者亦同；是原告違反就業服務法第57條第9款規定，堪予認定。原告以不逾入出國主管機關限令出國期限而主張無違反就業服務法則係對法令規定有誤解。
⒉為保障國民工作權，雇主聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會，因此雇主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作類型，就業服務法定有限制，其工作資格及審查標準，亦由中央主管機關會商中央目的事業主管機關訂定：
外國人受聘僱從事看護工作，其年齡須20歲以上，否則中央主管機關應不予許可雇主之聘僱申請，此於就業服務法第42條、第46條、「外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準」第7條及雇主聘僱外國人許可及管理辦法46條分別定有明文。本案原告雖對於D君既經外交部核發簽證准予入境來臺，又為何就業服務法主管機關不予核發聘僱許可，甚且限令訴願人應安排D君於期限內離境出國等節，聲明不服；惟按訴願法第93條第1項規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。」，原告坦承已於102年9月18日接獲勞動部102年9月16日勞職許字第0000000000號函：不予核發聘僱許可，並應於函文送達後14日內即102年10月2日前為所申請聘僱印尼籍外國人D君辦理離境手續並使其出國，亦知悉不因提起訴願而停止執行限期內使D君離境出國之規定，然原告仍遲至102年10月9日始為D君辦理離境出國手續，原告未於期限內為所申請聘僱之外國人D君辦理手續並使其出國，違章事實明確，若無故意違反亦有過失之責。更何況，外交部主管權責係於外國人申請入國簽證時應備妥申請書及相關文件並就⑴外國人入境目的(招募許可、已簽妥之勞動契約、工資費用切結書、外國人切結知悉本國就業服務法相關工作規定及專長證明)、⑵防疫(健康檢查合格報告)及⑶治安(行為良好)等需要進行審查並發給簽證，至於外國人是否具備來臺從事工作之資格與要件事項，則由勞動部按相關法令規範審核雇主之聘僱外國人申請案。綜上述，原告申請聘僱外國人經不予許可，且按雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定亦負有應於限令出國期限前，為該外國人辦理手續並使其出國之責任，原告未於限令出國期限前為該外國人辦理手續並使其出國，已構成就業服務法之違反，是被告認其違反就業服務法第57條第9款規定事實明確，爰依同法第67條第1項規定予以處分。揆諸前開相關規定，被告機關所為處分並無不當。
⒊綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴等語。
五、本件兩造之爭點為：被告認定原告遲至102年10月9日始使D君出國，違反就業服務法第57條第9款暨雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定，而依就業服務法第67條第1項規定，以原處分處原告罰鍰6萬元，是否適法？
六、本院之判斷：
㈠按就業服務法第57條第9款規定：「雇主聘僱外國人不得有下列情事：…九、其他違反本法或依本法所發布之命令。」、第67條第1項規定：、「違反…第57條…第9款…規定，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」。雇主聘僱外國人許可及管理辦法第1條規定:「本辦法依就業服務法(以下簡稱本法)第48條第2項規定訂定之。」、第46條第2項規定：「聘僱外國人有下列情事之一經令其出國者，雇主應於限令出國期限前，為該外國人辦理手續並使其出國。但經入出國主管機關依法限令其出國者，不得逾該出國期限：一、聘僱許可經廢止者。二、健康檢查結果表有不合格項目者。三、未依規定辦理聘僱許可或經不予許可者。」外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準第7條規定：「外國人受聘僱從事第3條第2款之家庭幫傭工作或第4條第3款及第4款之看護工作，其年齡須20歲以上，…」。
訴願法第93條：「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」。
㈡經查，原告申請聘僱印尼籍外國人D君，因D君未滿20歲，經勞動部審查後乃以102年9月16日勞職許字第0000000000號函通知不予核發聘僱許可，並限令於函到（102年9月18日）14日內為D君辦理離境手續使其出國，惟原告遲至102年10月9日始使其出國，經被告認定原告違反就業服務法第57條第9款暨雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定，乃依就業服務法第67條第1項規定，以原處分處原告罰鍰6萬元等情，為兩造所不爭執，且有勞動部102年9月16日勞職許字第0000000000號函、中華航空公司旅客搭機證明書影本、原處分裁處書等附卷可稽。原告申請聘僱未滿20歲之D君，既經勞動部審查後以102年9月16日勞職許字第0000000000號函通知不予核發聘僱許可，並限令於函到（102年9月18日）14日內為D君辦理離境手續使其出國，乃原告遲至102年10月9日始使其出國，顯已違反就業服務法第57條第9款暨雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項之規定，則被告依就業服務法第67條第1項規定，以原處分處原告罰鍰6萬元，洵屬有據。
㈢原告雖以前開情詞主張原處分違法，應予撤銷云云。惟查：
⒈原告委託代理人鍾志浚於103年1月3日接受被告行政調查時陳稱：「我知道前揭通知函文，仲介公司約於102年9月18日收到勞委會102年9月16日勞職許字第0000000000號函當日即將該文傳真通知本機構。」、「本機構於接獲勞委會102年9月16日勞職許字第0000000000號函文後，復於102年9月25日以書面聲明異議…，惟等了約一星期的時間未獲答覆，仲介公司建議應先為D君辦理離境，因此D君於102年10月9日離境出國。」、「（臺端是否知悉前揭函文說明第五點明示內容：『不服本會處分者，…依訴願法第93條規定，本行政處分除經本會同意停止執行外，不因提起訴願而停止執行』？）我知道，但依行政程序法規定，我信賴政府機關應就我的異議予以答覆。」等語，有被告所屬勞工局談話紀錄附卷可佐（本院卷第58-59頁），足認原告已知悉勞動部審查後以102年9月16日勞職許字第0000000000號函通知不予核發聘僱許可，並限令於函到（102年9月18日）14日內為D君辦理離境手續使其出國，而仍未遵期為D君辦理離境手續使其出國，其縱非故意，亦顯有過失，至為灼然。原告主張其無故意或過失，不足採信。
⒉至原告主張：針對勞動部不予核發聘僱許可之處分已提出異議，並信賴勞動部會答覆乙節。查勞動部102年9月16日勞職許字第0000000000號函之說明五，業已載明：「不服本會處分者，得於收受本處分書次日起30日內，檢附訴願書及本處分書影本，向行政院提起訴願，並副知本會。另依訴願法第93條規定，本行政處分除經本會同意停止執行外，不因提起訴願而停止執行。」等語，故原告於收受前開勞動部102年9月16日勞職許字第0000000000號處分後，雖依法聲明異議並提起訴願，惟依訴願法第93條規定，關於行政處分之執行，原則上並不因提起訴願而停止，原告自應遵期為D君辦理離境手續並使其出國，方符法制，而原告明知上開規定，卻逾期使D君出境，顯有可歸責性而難執為免責之依據，其有關信賴原則及被告機關違反誠信原則之主張，亦不足採。
⒊另外交部雖負責外國人入出境之管理，惟其主管權責主要是針對外國人入境目的、防疫及治安等事項進行審查並發給簽證，至於外國人是否具備來臺從事工作之資格與要件事項，則係由勞動部依相關法令規範審核雇主之聘僱外國人申請案。故原告主張：D君係經外交部審查合格入境，勞動部嗣後才發現該外傭之年齡不符外國人從事就業服務法之規定，而不予許可該外國人之聘僱並命其遣返，係政府機關不事先把關云云，顯屬誤解政府機關之權責。何況，原告既係委託專業人力仲介公司辦理聘僱D君之事宜，則該人力仲介公司對於受僱外國人年齡須20歲以上，且聘僱經不予許可者，應於限令出國期限前，為該外國人辦理手續並使其出國等相關規定，及外國人是否具備來臺從事工作之資格與要件事項，係歸由勞動部負責審查，自屬知之甚稔，若係原告委任之人力仲介公司疏未注意D君未滿20歲，亦屬可歸責於原告本身之事由，而不應歸責於外交部或勞動部。
⒋又依就業服務法第67條第1項規定，違反第57條第9款規定者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰。本件被告裁處原告罰鍰6萬元，已屬該條最低法定罰鍰金額，並無違反比例原則之情事。
㈣綜上所述，原告上述主張均無可採，其違反就業服務法第57條第9款暨雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定，事證明確。從而，被告依就業服務法第67條第1項規定，以原處分處原告罰鍰6萬元，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈤本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第
98條第1項前段，判決如主文。
中華民國 103 年 9 月 26 日
行政訴訟庭法官 陳文燦
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國 103 年 9 月 26 日
書記官 張隆成
臺中地方法院103年度簡字第111號 就業服務法
臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第111號 103年9月11日辯論終結 原 告 鍾彬翊即臺中市私立健安老人養護中心 被 告 臺中市政府 代 表 人 胡志強 訴訟代理人 高翠霞 上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國103年6 月11日勞動法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本 院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項： ㈠本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴 訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情 形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。 ㈡原告於起訴狀雖記載鍾志浚為訴訟代理人，惟迄未提出鍾志 浚具有律師資格之證明文件，核與行政訴訟法第49條第2項 之規定不符，本院自難准許鍾志浚為原告之訴訟代理人。 二、事實概要：緣原告申請聘僱印尼籍外國人DIANA MARTINI（ 護照號碼：MM000000，下稱D君），因D君未滿20歲，經勞動 部（改制前行政院勞工委員會）審查後乃以102年9月16日勞 職許字第0000000000號函通知不予核發聘僱許可，並限令於 函到（102年9月18日）14日內為D君辦理離境手續使其出國 ，惟原告遲至102年10月9日始使其出國，違反就業服務法第 57條第9款暨雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規 定，案經被告審查屬實，乃依就業服務法第67條第1項規定 ，於103年1月22日以府授勞外字第0000000000號行政裁處書 （下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元整。原 告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 三、原告主張略以： ㈠聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔 。 ㈡陳述： ⒈原告透過仲介公司辦理申請一切手續合法，且未向仲介指 定要哪位外國人，一切均由其安排何況該外傭亦經外交部 審查合格才讓其入境，後來勞動部才發現該外傭之年齡不 符外國人從事就業服務法之規定，而不予許可該外國人之 聘僱並命其遣返，原告當時認為政府機關是一體，（按年 齡不符只是資格問題，並無違法情事）既然外交部核發其 來台工作簽證，而且人也來到台灣忽要其返回，顯然不合 情理亦浪費資源，政府機關不事先把關，到後來才來處罰 人民，顯然有誤。原告在等待勞動部答覆期間，卻已超過 主管機關所限令的14日期限，原告因信賴其一定會答覆， 結果不但未答覆，更因超過限定遣返期限而受罰，顯違反 行政程序。 ⒉本案勞動部作成遣返該外傭之處分時，原告立即提出申明 異議，但在等待其答覆時信賴其一定會答覆，因而超過勞 動部所限定之14日遣返規定（按該申明異議應可阻卻時效 ），按正常的行政作業程序，當事人提出申明異議時，政 府機關應該給予答覆，若政府機關認為當事人所提有理由 就應採納其意見，若認無理由亦應扣除該段期間而另定可 以達成之時限，如此方屬符合行政程序，故本件處分顯已 違反行政程序亦違反行政程序法第8條：行政行為應以誠 實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。 ⒊按現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行 政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸 責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失，應無 可非難性及可歸責性。故行政罰法第7條第1項規定：違反 行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。本 件外傭之遲延遣返，原告無故意或過失，故原處分顯然違 反本法。 ⒋按行政法之誠信原則要求行政機關行使職權要符合善意的 要求，善意的本意是要求行為實施者作出行為時須顧及他 人權益，秉承"己所不欲，勿施於人"的原則，以對待自身 利益的態度對待他人利益。該種要求運用到行政法領域， 便體現為要求行政機關在管理過程中，要盡量考慮相對人 的利益，以為相對人提供盡可能多的幫助和服務、盡量減 少相對人損失的角度出發，行使權力，履行職責。如在作 出行政處罰時，要考慮相對人有無從輕、減輕以及免除處 罰的情節；在作出強制行為時，要注意所選擇措施的合理 適度，盡量減少或者避免產生不必要的損失。本件系爭外 傭案件，由於政府機關的官僚作法，未依上述誠信原則處 理，且原告向勞動部聲明異議在等待勞動部答覆期間，勞 動部竟然置之不理，回過頭來卻要處罰百姓，類此政府機 關之作為，實有違誠信原則。 ⒌按行政罰係屬對於人民之制裁，原則上行為人應有可歸責 之原因，如僅因客觀外傭之出境日期逾期即可作為取消名 額及科處罰鍰之依據，實有違行政罰法第7條：「違反行 政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」之 規定，所以對於行為人違反法律規範行為之制裁，必須行 為人對其行為違反法律規範之事實，明知並有意使其發生 ，或預見違法事實之發生並不違背其本意（即刑法上之「 故意」）；或應注意、能注意而不注意致其發生，或雖預 見違法事實之發生而確信其不發生時（即刑法上之「過失 」），始得加以處罰。所以就法律規範功能之觀點而言， 對行政不法行為之制裁，必須以行為人具有責任能力及故 意過失為要件。如要原告為其主觀上無能力控制，或無任 何意思參與之行為擔負責任，不僅有違憲法平等權且對於 個人自主存在尊嚴之漠視，將使個人自由之保障喪失意義 。蓋，如要個人對其無法預見、無法掌握，以及無法為意 見參與之行為負責則人民將動輒得咎，無法享有在一個合 憲的法律規範下之自由活動空間，則人民如何能在法律之 範圍內預先規劃或自主掌握其法律生活。因此對於行政不 法行為之處罰，必須行為人主觀上有可非難之因素，也就 是必須有責任能力及故意、過失之存在。故本件之處分顯 然違反法律。 ⒍按行政執行法第3條規定：「行政執行，應依公平合理之 原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為 之，不得逾越達成執行目的之必要限度。」明文肯認行政 執行應受比例原則之支配。行政法院近年來亦以裁判承認 比例原則，83年10月28日判字第2291號判決亦謂：「行政 機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種 程度之裁罰處分時，除遵守一般法律原則（如誠信原則、 平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不 得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。就中所稱 比例原則，係淵於憲法上法治國家思想之一般法律原則之 一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司 法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時 ，其作成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行 政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範 圍之外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例， 始足當之，否則，即屬濫用權力之違法。」一般認為比例 原則有廣狹二義，廣義的比例原則包括：⒈適當性原則（ 合目的性原則）適當性是指行為應適合於目的之達成，行 政機關對於行政手段之選擇，須配合所要達成之行政目的 ，否則即屬違法。⒉必要性原則（最小損害原則）必要性 是指行為不能超過實現行政目的之必要程度，假設行政機 關有多種同樣能達成行政目的之方法時，應選擇對於人民 影響最輕微之手段。⒊衡平性原則（狹義比例原則）行政 機關之手段應按目的加以衡判，其所採取之行政手段所造 成之損害，不得與所欲達成之行政目的顯失均衡。換言之 ，所選擇之手段對於人民所要付出之代價與得到之公共利 益價值要相當，始具有合法性（註：吳庚著行政法87年第 4版57至58頁及翁岳生編行政法第三章行政法之法源126至 127頁）故行政罰之認定，當然必須符合比例原則之要求 ，蓋行政上義務之違反，應區分其所違反義務之輕重程度 ，分別課以不同之處罰，始符合比例原則中之合目的性原 則。否則不區分其義務違反之程度（究係故意、過失、抑 或推定過失），而一律處以相同之處罰，豈不使欠缺違法 意識、可歸責性較低之行為人與具有較高可歸責性之故意 行為受到相同之處罰，如此一律各打五十大板之作法，如 何能達成個別行政罰訂定之目的？其次，對於因故逾期遣 返外傭之行為，勞動部應答覆原告之聲明異議，若認為無 理由即應另行擇期讓該外傭返回，如此方符合行政作業之 程序，原處分機關之主管機關捨此行政作為而竟取消該外 傭之名額，並由被告課以6萬元之罰鍰，乃已有較為輕微 之手段而不採行，與必要性原則顯不相符。此舉是否與其 對當事人所造成之損害相當、相衡平，顯有商榷餘地。 ⒎按行政職權的運用須顧及相對人權益這是誠信原則善意真 誠內涵的又一體現。依此而言，在行政法律關係中，對相 對人權益的維護也是公共利益的實現。基於此種認識，可 以認為，按照善意真誠的誠信要求，行政機關在行使行政 職權時要時刻注意維護相對人的利益，顧及到相對人的願 望和要求。在此處強調行政職權的行使須顧及相對人的權 益是基於這樣一種現實：實際生活中，政府權力一般處於 強勢地位。權力本身所具有的命令服從性獲得了更大的發 揮空間。相對而言，從搖籃到墳墓都要同行政機關打交道 的相對人則處於弱者地位，沒有能力與行政權力直接抗衡 。基於此種不平衡的權力--權利格局，英美行政法學者才 一再強調對行政權力的控制，大陸法系行政法學也逐漸步 出形式主義法治的傳統藩籬，注意運用比例原則等一般法 律原則調整日益傾斜的行政法律關係。在行政法領域強調 誠信原則的運用，可以為實現保護公民權益提供一個新工 具。誠信原則要求行政機關行使職權要符合善意的要求， 善意的本意是要求行為實施者作出行為時須顧及他人權益 ，秉承"己所不欲，勿施於人"的原則，以對待自身利益的 態度對待他人利益。該種要求運用到行政法領域，便體現 為要求機關在管理過程中，要盡量考慮相對人的利益，以 為相對人提供盡可能多的幫助和服務、盡量減少相對人損 失的角度出發，行使權力，履行職責。如在作出行政處罰 時，要考慮相對人有無從輕、減輕以及免除處罰的情節； 在作出強制行為時，要注意所選擇措施的合理適度，盡量 減少或者避免產生不必要的損失。本案只因期待勞動部對 原告聲明異議之答覆，導致逾期遣送外傭而遭受嚴重處罰 ，被告顯然違反本比例原則。 ⒏行政機關應恪守信用，保護相對人的正當信賴。這是恪守 信用的誠信原則內涵對行政機關提出的一種具體要求。誠 信原則的核心內容是行為主體要對自己的行為負責，對自 己作出的承諾負責，而不能出爾反爾，自食其言。在行政 管理領域，一個說話算數的政府就是一個負責的政府，一 個失信於民的政府則是一個逃避責任的政府。在行政法律 關係中，相對人對政府本身懷有一種善良期待，該種期待 具有多種含義，認為政府是誠實的，說話負責的，恪守信 用的也是其中應有之義。正是此種信任的存在提高了政府 政策推行的合法性含量，減少了行政管理中出現磨擦的機 率，密切了行政機關與相對人之間的關係。保護相對人的 正當期待，本件原告期待勞動部的答覆，卻遭到被勞動部 取消名額及被告的罰款6萬元的嚴重處罰，明顯違法。 ⒐原告認為勞動部固執認為原告有過失硬要處罰，嚴重違反 公平正義原則，且勞動部及被告機關一再表示，訴願不能 停止原處分，然本件系爭論點，乃行政行為之行政作業程 序範疇，與訴願之程序有別，懇請鈞院詳加審核，請求判 決如聲明所示等語。 四、被告答辯略以： ㈠聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。 ㈡陳述： ⒈原告申請聘僱D君，經勞動部審查後以D君年齡未滿20歲之 受聘要件不予核發聘僱許可，並因此以102年9月16日勞職 許字第0000000000號函限令原告應於函到14日內為其所申 請聘僱之D君辦理離境手續並使其出國。原告代理人鍾志 浚於103年1月3日接受被告機關行政調查時陳述紀錄「我 知道前揭通知函文，仲介公司約於102年9月18日收到勞委 會102年9月16日勞職許字第0000000000號函當日即將該文 傳真通知本機構。」、「本機構於接獲勞委會102年9月16 日勞職許字第0000000000號函文後，復於102年9月25日以 書面聲明異議…惟等了約一星期的時間未獲答覆，仲介公 司建議應先為D君辦理離境，因此D君於102年10月9日離境 出國。」、「(臺端是否知悉前揭函文說明第五點明示內 容：『不服本會處分者，…依訴願法第93條規定，本行政 處分除經本會同意停止執行外，不因提起訴願而停止執行 』？)我知道，但依行政程序法規定，我信賴政府機關應 就我的異議予以答覆。」綜上，勞動部102年9月16日勞職 許字第0000000000號通知函係經由仲介立群人力資源管理 顧問有限公司（下稱立群公司）於102年9月18日接獲函文 後當日傳真送達予原告，對此處分原告雖另於102年9月25 日向勞動部聲明異議表示不服，然對於勞動部限令應於接 獲函文後14日內即102年10月2日前為D君辦理離境手續並 使其出國之處分，不因提起訴願而停止執行之規定，亦已 知悉，惟仍遲至102年10月9日始為D君辦理離境出國手續 ；按雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定， 雇主聘僱外國人若經不予許可聘僱者，雇主應於主管機關 即勞動部限令出國期限前為該外國人辦理手續並使其出國 ，不得逾該出國期限，但若有經入出國主管機關依法限令 所聘僱外國人出國者亦同；是原告違反就業服務法第57條 第9款規定，堪予認定。原告以不逾入出國主管機關限令 出國期限而主張無違反就業服務法則係對法令規定有誤解 。 ⒉為保障國民工作權，雇主聘僱外國人工作，不得妨礙本國 人之就業機會，因此雇主聘僱外國人在中華民國境內從事 之工作類型，就業服務法定有限制，其工作資格及審查標 準，亦由中央主管機關會商中央目的事業主管機關訂定： 外國人受聘僱從事看護工作，其年齡須20歲以上，否則中 央主管機關應不予許可雇主之聘僱申請，此於就業服務法 第42條、第46條、「外國人從事就業服務法第46條第1項 第8款至第11款工作資格及審查標準」第7條及雇主聘僱外 國人許可及管理辦法46條分別定有明文。本案原告雖對於 D君既經外交部核發簽證准予入境來臺，又為何就業服務 法主管機關不予核發聘僱許可，甚且限令訴願人應安排D 君於期限內離境出國等節，聲明不服；惟按訴願法第93條 第1項規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外， 不因提起訴願而停止。」，原告坦承已於102年9月18日接 獲勞動部102年9月16日勞職許字第0000000000號函：不予 核發聘僱許可，並應於函文送達後14日內即102年10月2日 前為所申請聘僱印尼籍外國人D君辦理離境手續並使其出 國，亦知悉不因提起訴願而停止執行限期內使D君離境出 國之規定，然原告仍遲至102年10月9日始為D君辦理離境 出國手續，原告未於期限內為所申請聘僱之外國人D君辦 理手續並使其出國，違章事實明確，若無故意違反亦有過 失之責。更何況，外交部主管權責係於外國人申請入國簽 證時應備妥申請書及相關文件並就⑴外國人入境目的(招 募許可、已簽妥之勞動契約、工資費用切結書、外國人切 結知悉本國就業服務法相關工作規定及專長證明)、⑵防 疫(健康檢查合格報告)及⑶治安(行為良好)等需要進行審 查並發給簽證，至於外國人是否具備來臺從事工作之資格 與要件事項，則由勞動部按相關法令規範審核雇主之聘僱 外國人申請案。綜上述，原告申請聘僱外國人經不予許可 ，且按雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定 亦負有應於限令出國期限前，為該外國人辦理手續並使其 出國之責任，原告未於限令出國期限前為該外國人辦理手 續並使其出國，已構成就業服務法之違反，是被告認其違 反就業服務法第57條第9款規定事實明確，爰依同法第67 條第1項規定予以處分。揆諸前開相關規定，被告機關所 為處分並無不當。 ⒊綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴 等語。 五、本件兩造之爭點為：被告認定原告遲至102年10月9日始使D 君出國，違反就業服務法第57條第9款暨雇主聘僱外國人許 可及管理辦法第46條第2項規定，而依就業服務法第67條第1 項規定，以原處分處原告罰鍰6萬元，是否適法？ 六、本院之判斷： ㈠按就業服務法第57條第9款規定：「雇主聘僱外國人不得有 下列情事：…九、其他違反本法或依本法所發布之命令。」 、第67條第1項規定：、「違反…第57條…第9款…規定，處 新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」。雇主聘僱外國人許 可及管理辦法第1條規定:「本辦法依就業服務法(以下簡稱 本法)第48條第2項規定訂定之。」、第46條第2項規定：「 聘僱外國人有下列情事之一經令其出國者，雇主應於限令出 國期限前，為該外國人辦理手續並使其出國。但經入出國主 管機關依法限令其出國者，不得逾該出國期限：一、聘僱許 可經廢止者。二、健康檢查結果表有不合格項目者。三、未 依規定辦理聘僱許可或經不予許可者。」外國人從事就業服 務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準第7條 規定：「外國人受聘僱從事第3條第2款之家庭幫傭工作或第 4條第3款及第4款之看護工作，其年齡須20歲以上，…」。 訴願法第93條：「原行政處分之執行，除法律另有規定外， 不因提起訴願而停止。原行政處分之合法性顯有疑義者，或 原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事， 並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政 處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部， 停止執行。前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」 。 ㈡經查，原告申請聘僱印尼籍外國人D君，因D君未滿20歲，經 勞動部審查後乃以102年9月16日勞職許字第0000000000號函 通知不予核發聘僱許可，並限令於函到（102年9月18日）14 日內為D君辦理離境手續使其出國，惟原告遲至102年10月9 日始使其出國，經被告認定原告違反就業服務法第57條第9 款暨雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定，乃 依就業服務法第67條第1項規定，以原處分處原告罰鍰6萬元 等情，為兩造所不爭執，且有勞動部102年9月16日勞職許字 第0000000000號函、中華航空公司旅客搭機證明書影本、原 處分裁處書等附卷可稽。原告申請聘僱未滿20歲之D君，既 經勞動部審查後以102年9月16日勞職許字第0000000000號函 通知不予核發聘僱許可，並限令於函到（102年9月18日）14 日內為D君辦理離境手續使其出國，乃原告遲至102年10月9 日始使其出國，顯已違反就業服務法第57條第9款暨雇主聘 僱外國人許可及管理辦法第46條第2項之規定，則被告依就 業服務法第67條第1項規定，以原處分處原告罰鍰6萬元，洵 屬有據。 ㈢原告雖以前開情詞主張原處分違法，應予撤銷云云。惟查： ⒈原告委託代理人鍾志浚於103年1月3日接受被告行政調查 時陳稱：「我知道前揭通知函文，仲介公司約於102年9月 18日收到勞委會102年9月16日勞職許字第0000000000號函 當日即將該文傳真通知本機構。」、「本機構於接獲勞委 會102年9月16日勞職許字第0000000000號函文後，復於 102年9月25日以書面聲明異議…，惟等了約一星期的時間 未獲答覆，仲介公司建議應先為D君辦理離境，因此D君於 102年10月9日離境出國。」、「（臺端是否知悉前揭函文 說明第五點明示內容：『不服本會處分者，…依訴願法第 93條規定，本行政處分除經本會同意停止執行外，不因提 起訴願而停止執行』？）我知道，但依行政程序法規定， 我信賴政府機關應就我的異議予以答覆。」等語，有被告 所屬勞工局談話紀錄附卷可佐（本院卷第58-59頁），足 認原告已知悉勞動部審查後以102年9月16日勞職許字第 0000000000號函通知不予核發聘僱許可，並限令於函到（ 102年9月18日）14日內為D君辦理離境手續使其出國，而 仍未遵期為D君辦理離境手續使其出國，其縱非故意，亦 顯有過失，至為灼然。原告主張其無故意或過失，不足採 信。 ⒉至原告主張：針對勞動部不予核發聘僱許可之處分已提出 異議，並信賴勞動部會答覆乙節。查勞動部102年9月16日 勞職許字第0000000000號函之說明五，業已載明：「不服 本會處分者，得於收受本處分書次日起30日內，檢附訴願 書及本處分書影本，向行政院提起訴願，並副知本會。另 依訴願法第93條規定，本行政處分除經本會同意停止執行 外，不因提起訴願而停止執行。」等語，故原告於收受前 開勞動部102年9月16日勞職許字第0000000000號處分後， 雖依法聲明異議並提起訴願，惟依訴願法第93條規定，關 於行政處分之執行，原則上並不因提起訴願而停止，原告 自應遵期為D君辦理離境手續並使其出國，方符法制，而 原告明知上開規定，卻逾期使D君出境，顯有可歸責性而 難執為免責之依據，其有關信賴原則及被告機關違反誠信 原則之主張，亦不足採。 ⒊另外交部雖負責外國人入出境之管理，惟其主管權責主要 是針對外國人入境目的、防疫及治安等事項進行審查並發 給簽證，至於外國人是否具備來臺從事工作之資格與要件 事項，則係由勞動部依相關法令規範審核雇主之聘僱外國 人申請案。故原告主張：D君係經外交部審查合格入境， 勞動部嗣後才發現該外傭之年齡不符外國人從事就業服務 法之規定，而不予許可該外國人之聘僱並命其遣返，係政 府機關不事先把關云云，顯屬誤解政府機關之權責。何況 ，原告既係委託專業人力仲介公司辦理聘僱D君之事宜， 則該人力仲介公司對於受僱外國人年齡須20歲以上，且聘 僱經不予許可者，應於限令出國期限前，為該外國人辦理 手續並使其出國等相關規定，及外國人是否具備來臺從事 工作之資格與要件事項，係歸由勞動部負責審查，自屬知 之甚稔，若係原告委任之人力仲介公司疏未注意D君未滿 20歲，亦屬可歸責於原告本身之事由，而不應歸責於外交 部或勞動部。 ⒋又依就業服務法第67條第1項規定，違反第57條第9款規定 者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰。本件被告裁處原告罰 鍰6萬元，已屬該條最低法定罰鍰金額，並無違反比例原 則之情事。 ㈣綜上所述，原告上述主張均無可採，其違反就業服務法第57 條第9款暨雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定 ，事證明確。從而，被告依就業服務法第67條第1項規定， 以原處分處原告罰鍰6萬元，並無違法，訴願決定予以維持 ，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 ㈤本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果 不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第 98條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 103 年 9 月 26 日 行政訴訟庭法 官 陳文燦 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令 及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事 實。 中 華 民 國 103 年 9 月 26 日 書記官 張隆成