最高行政法院102年度判字第332號 衛星廣播電視法

最高行政法院102年度判字第332號 衛星廣播電視法

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第332號 上 訴 人　大禾多媒體股份有限公司 代　表　人　李永進 訴訟代理人　謝文倩　律師 　陳紹倫　律師 被 上訴 人　國家通訊傳播委員會 代　表　人　石世豪 訴訟代理人　魏啟翔　律師 上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國101年1 0月3日臺北高等行政法院101年度訴更一字第62號判決，提起上 訴，本院判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、上訴人經營年代綜合台頻道（下稱系爭頻道），原領衛星廣 播電視事業執照有效期間至民國99年2月26日屆滿，於98年1 1月25日向被上訴人申請換發執照。經被上訴人依衛星廣播 電視法第6條第2項、同法施行細則第4條、行政程序法第93 條第1項前段及第2項第2款規定，以99年2月26日通傳營字第 09800530750號函（下稱原處分）附解除條件許可上訴人換 發執照，於下列解除條件之一成就時，換照處分失其效力： ㈠自換照日起1年內如有違反衛星廣播電視法第17條或第19 條第1項規定之情事（下稱系爭附款一）。㈡自換照日起6個 月內，節目首播率未達40%（下稱系爭附款二）。上訴人不 服，提起訴願復經決定不受理，提起行政訴訟，經原審法院 99年度訴字第2169號判決訴願決定及原處分所附系爭附款一 、二均撤銷。被上訴人不服提起上訴，本院則以101年度判 字第270號判決，將原審法院99年度訴字第2169號判決廢棄 ，發回原審法院更為審理後，仍遭駁回，上訴人復不服，乃 提起本件上訴。 二、上訴人起訴主張：（一）程序方面：上訴人所欲申請者乃係 一無附款之完整換照處分，而原處分附加系爭附款一、二， 性質上即屬被上訴人對上訴人依法申請事項之一部駁回，上 訴人以先位聲明，請求被上訴人另作成合法無瑕疵附款予以 替換，與被上訴人欲以附款限制換照處分效力之裁量權相符 。（二）實體方面：1、系爭附款一之瑕疵：被上訴人於99 年1月5日發函指出上訴人經營之電視台共違規9次，復於前 審表示其係以該電視台因違規遭核處紀錄17件，為其判斷之 基礎事實，二者顯有矛盾，故被上訴人作成系爭附款一所依 據之事實基礎實有錯誤或資訊不完全，及裁量濫用之瑕疵。 又系爭頻道違規次數與受裁罰金額等情節，明顯輕於民視無 線台，被上訴人卻對上訴人作成較民視無線台換照處分所附 更嚴格條件之系爭附款一，顯然課予上訴人較民視無線台更 重之義務。且依被上訴人95年4月11日第29次委員會議決議 可知，上訴人經營之電視台屬非利用稀有資源之媒體，不應 比民視無線台等無線廣播電視頻道受到更嚴格之管制。再按 首次違反衛星廣播電視法第17條、第19條第1項規定者，被 上訴人僅得依該法第36條、第35條規定分別核處罰鍰或警告 ，除非被上訴人認定上訴人違規情節符合同法第37條、第38 條、第39條規定，循序核處上訴人停播或撤銷上訴人經營衛 星廣播電視許可並註銷事業執照者外，被上訴人不得事先附 加解除條件於許可換照處分，俟解除條件成就時剝奪上訴人 經營衛星廣播電視執照之權限。被上訴人於原處分附加系爭 附款一，雖以衛星廣播電視法施行細則第4條第1、2款規定 為裁量依據，惟該附款違反衛星廣播電視法第35至39條規定 之層級化裁罰規定，創設第一次違反同法第17條、第19條第 1項者執照即失效之法律效果，附加較法規更為嚴格之附款 ，實有違法律優越及比例原則。至被上訴人稱其管制衛星廣 播電視事業，得分別「平時監理」或「換照監理」而進行不 同管制云云，與衛星廣播電視法之法規目的無關，無從執為 原處分合法之論據。2、系爭附款二之瑕疵：被上訴人係在 受理上訴人於98年11月25日所提換照申請後，方要求上訴人 檢討提升首播率，上訴人因而在陳述意見書中以被上訴人使 用之首播率一詞回應被上訴人，並非上訴人已明瞭首播率之 定義。至上訴人於99年2月6日雖提出改善計畫之「節目播出 比例」部分，上訴人卻從未承諾被上訴人應達成首播率之比 例為何，主觀上僅認被上訴人係敦促上訴人應加強製播、購 入優質節目而已，無從預見首播率將成為原處分附款之一， 亦無承諾達成40％之首播率。被上訴人卻在首播率之定義與 核算方式均非明確之下，於原處分附加系爭附款二，要求上 訴人應於6個月內達到首播率40％，否則換發執照之處分即 失效，實有違明確性原則。另依被上訴人100年2月16日公布 之「5家無線電視台（主頻與數位頻道）播出節目製播比例 」統計資料所示，其對於5家無線電視台之重播率要求，均 遠低於首播率40％，唯獨對系爭頻道課予6個月內應達到首 播率40％之義務，顯然對上訴人為差別待遇，有違平等原則 。況依上訴人之換照改善計畫，係在換照後第一、二年內， 將重播率改善至60％，系爭附款二卻強求上訴人應於換照後 6個月內，即達成首播率40％，顯見被上訴人有恣意裁量之 瑕疵等語。求為判決1、先位聲明：訴願決定及原處分所附 系爭附款一、二均撤銷，被上訴人應依法院見解對原處分另 作成無瑕疵之附款。2、備位聲明：⑴第一備位聲明：撤銷 原處分及訴願決定，並命被上訴人就上訴人98年11月25日之 換照申請，另依法院見解作成准予換照處分。⑵第二備位聲 明：確認被上訴人所為之原處分違法。 三、被上訴人則以：（一）上訴人以第一備位聲明主張原處分不 得添加附款，另以第二備位聲明主張原處分為違法，所持理 由實與先位之訴同出一轍，且經本院逐項指明其法律上之判 斷，即：衛星廣播電視法施行細則第4條並無違反法律保留 原則，且已授與被上訴人於換發執照時，可審酌具體個案情 況而得選擇作成不同法律效果之行政處分，故屬裁量處分之 性質，自得添加附款；另原處分附加系爭附款一、二，並未 違反平等原則及行政自我拘束原則，且符合衛星廣播電視法 對於申請換照所應審酌之法規目的，復具有正當合理之關聯 ，無裁量怠惰或違反比例原則之違法；又系爭附款二符合明 確性原則，亦與平等原則無違，自不容上訴人藉第一、二備 位之訴於更審程序再為同一理由之爭執。（二）系爭附款一 部分：上訴人經營之系爭頻道，自93年2月27日至99年2月3 日期間之違規核處紀錄達46次，累計核處裁罰金額達新臺幣 （下同）1,395萬元。另於98年度之核處紀錄共17件、核處 金額計550萬元，為所有頻道中違規核處情形最嚴重者，且 因系爭頻道之違規情形按不同時點加以統計，致違規次數有 所不同，上訴人稱系爭附款一所依據之事實基礎有誤及資訊 不完整云云，自非可採。其次，系爭頻道與民視之換照申請 依據不同，是被上訴人於審查民視公司換照案時，係就該公 司獎懲紀錄與其他無線台之情形整體考量，此與被上訴人審 查上訴人申請換照案件時，係適用衛星廣播電視法，就上訴 人違規情形嚴重程度，與其他有線電視台併同考量者，自屬 不同，被上訴人作不同處置，要無違平等原則。又本件係上 訴人申請換照，其原執照期間之嚴重違規紀錄及其他各項情 狀所呈現之頻道整體營運情形，均係原處分准駁或決定附加 附款之裁量基礎事實，此與「平時監理」僅針對「單一違規 」之裁量基礎事實，考量層面全然不同，自無違反層級化裁 量原則。況93年1月7日公布之通訊傳播基本法第1條，特設 被上訴人為獨立機關，第16條更授權被上訴人於相關傳播法 規修正施行前（含92年12月24日修正之衛星廣播電視法）， 得依本法原則為法律之解釋及適用，故被上訴人藉由原處分 添加系爭附款一之解除條件，自無侵蝕「立法者制度形成自 由」。至被上訴人第1屆委員於95年4月11日第29次委員會議 決議之撤換分流審核原則，係針對當時國內通訊傳播環境個 案平時監理及換照審查之原則性見解，又上訴人所提立法院 交通委員會臨時提案「對於單一節目內容之監理所為的評鑑 處分，最重應僅止於停播處分，而不應逕以撤照作為違反監 理內容之附款，被上訴人應儘速修正其針對系爭頻道所作出 之撤照決定，以免逾越法律授權及不當連結」等，業經該次 會議作成「不予通過」之決議，自不足以支持上訴人有關系 爭附款一係屬違法之主張。（三）系爭附款二部分：衛星廣 播電視法及其施行細則固無首播率之定義條文，但首播率之 定義、認定與核算，並非因此即可謂不明確，蓋本件換照審 查期間，上訴人雖曾提出「改善計劃」，而上訴人經營之系 爭頻道播放之節目，若非重播即為首播，且系爭附款二並非 行政契約，自不須與上訴人所承諾改善計畫之期間、用詞完 全一致。其次，所謂「新播」，乃指該節目在所有電視頻道 係第1次播出，然系爭附款二及其審查過程，均僅針對上訴 人於系爭頻道首播或重播之節目，從未要求該頻道播出之節 目須為「新播」，故上訴人所指「新播」，與系爭附款二有 關「首播率」之定義是否明確，乃屬二事。另被上訴人於99 年1月5日對上訴人發函中記載「㈠節目重播率為50％，應檢 討提升首播率。」係引述其先前對上訴人進行評鑑時之附帶 改進意見，惟被上訴人在對上訴人之換照處分附加附款時， 附款內容自不受上開評鑑意見之拘束，而得進一步參酌上訴 人自行提出之重播率改進計畫，於原處分設定解除條件之首 播率標準，上訴人將被上訴人之評鑑意見與系爭附款二混淆 ，並據此指稱被上訴人就首播率及重播率之看法不一致，仍 非可採。此外，上訴人於換照申請前2年及前1年之節目重播 比率分別為82％及78％，未來第1年及第2年規劃之節目重播 比率均為82％，其後雖將未來第1年及第2年規劃之節目重播 比率調整為70％，惟仍經被上訴人認屬偏高而影響視聽眾收 視權益，足見本案事實有其特殊性，有對首播率加以個案規 範之必要。上訴人援引被上訴人對於與其所經營頻道之營運 狀況及節目內容均不相同之無線台數位頻道所作首播率之建 議，指摘系爭附款二違反平等原則云云，自無足取。另被上 訴人98年12月29日「衛星廣播電視事業申設、換照工作小組 」第54次會議，因考量產業發展、衛星廣播電視事業投資不 易、觀眾及員工權益保障等多元面向，始作成附解除條件之 換照許可，以求取緩衝及彈性等語，資為抗辯。求為判決駁 回上訴人之訴。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）先位聲 明部分：1、系爭附款一部分：觀諸被上訴人行政處分明細 表及被上訴人98年度（1至12月）傳播內容監理報告之「表 11：98年度電視違規核處情形：以頻道分」，將上訴人歷次 違規節目之播出日期與時間、受處分日、處分書文號、違法 之事實、違反條文及核處條文等資料，均詳細列明，自無任 何不明確之情形。其次，由被上訴人受理上訴人之換照申請 後，於99年1月5日對上訴人寄發通傳營字第09941000090號 函（下稱99年1月5日函），要求上訴人對申請換照一事陳述 意見時，特別提及系爭頻道自93年2月27日至被上訴人發函 日（即原執照有效期限內），有高達40餘次違規紀錄，在被 上訴人於98年1月6日至上訴人公司評鑑訪視後，仍有9次違 規紀錄，可見上訴人有未依評鑑意見確實改善及違規紀錄偏 高等情形，足證被上訴人確係依據衛星廣播電視法施行細則 第4條第1、2款規定，審酌上訴人於原執照有效期限內，有 上述違規紀錄偏高，且經被上訴人評鑑並要求改善後仍無明 顯改進等情事，而以原處分附加系爭附款一；至被上訴人於 上開監理報告表11及99年1月5日函所載上訴人因違規遭核處 之次數有所差異，乃因計算期間之不同所致，並非被上訴人 據以裁量之事實有錯誤或矛盾，是上訴人指稱被上訴人作成 系爭附款一所依據之事實基礎有誤或有資訊不完全之情事， 故有裁量濫用之瑕疵云云，要不足採。次查，上訴人經營之 系爭頻道係屬衛星頻道，其申請換發執照，係依據衛星廣播 電視法第6條第2項規定辦理，被上訴人對該換照申請所應審 酌之事項，則規定於同法施行細則第4條，業如前述；至民 視無線台為無線電視頻道，其申請換發執照之法律依據為廣 播電視法第12條第1、2項規定，另同法第12條之1第1項則明 定被上訴人審查該無線電視頻道申請換照案件時，應審酌之 事項。觀諸廣播電視法第12條之1第1項內容，與衛星廣播電 視法施行細則第4條所列被上訴人審核衛星廣播電視換照申 請案件所應考量之事項，存有明顯差異，足見被上訴人在審 查無線電視頻道與衛星電視頻道之申請換照案件時，依法規 應予裁量之事項確有不同。是被上訴人對於民視無線台申請 換發執照案件，作成附有「自換照日起1年內違規件數較前1 年度降低50％」解除條件之換照處分，乃其審酌該無線電視 頻道有關廣播電視法第12條之1第1項所列各事項後所為決定 ，此與被上訴人就系爭頻道申請換照一案，係衡酌衛星廣播 電視法施行細則第4條列舉之各款情事，而於原處分附加系 爭附款一、二，兩者考量之因素迥然有別；是被上訴人既係 就頻道性質與應審查事項相異之上述2頻道換照申請事件， 作不同處置，即無違反平等原則可言，則上訴人以其經營之 系爭頻道違規次數與受裁罰金額等情節，明顯輕於民視無線 台為據，主張被上訴人於原處分附加之系爭附款一，較諸對 民視無線台准予換照之處分所附加條件更為嚴格，違反平等 原則云云，殊無可採。至於被上訴人95年4月11日第29次委 員會議決議，旨在揭示其於審查非利用稀有資源與利用稀有 資源之媒體申請換照事件時，所秉持之原則，非謂衛星電視 頻道因屬非利用稀有資源之媒體，被上訴人對其申請換發執 照事件，即應一律准許，且不得附加任何條件。而被上訴人 對上訴人申請換發執照一案，係依衛星廣播電視法施行細則 第4條第1、2款規定，審酌上訴人違規情形嚴重，且未依被 上訴人評鑑意見確實改善等情，於原處分核准換照同時，附 加系爭附款一之附款條件，是系爭附款一乃被上訴人根據上 訴人申請案之個案特殊情況，依法規所為裁量權之行使，既 無何濫用情事，亦無上訴人所指悖於上開被上訴人委員會議 決議之情。上訴人另主張：被上訴人藉由系爭附款一，使上 訴人受到比利用稀有資源之民視無線台等無線廣播電視頻道 更嚴格之管制，與其第29屆委員會議決議之上開換照處理原 則相扞格，故違反行政自我拘束原則，且屬裁量濫用云云， 仍無可採。次依衛星廣播電視法第6條及同法施行細則第4條 第1、2款等規定，被上訴人在審查衛星廣播電視頻道之申請 換照案時，既應審核其申請書及營運計畫，另應審酌其營運 計畫執行情形之評鑑結果及改正情形，與違反衛星廣播電視 法之紀錄，而為個案之妥適裁量，則該申請換照之頻道於原 執照期間之所有違規紀錄、依評鑑意見改正之情形，及其他 各項情狀所呈現之頻道整體營運情形，均係被上訴人裁量其 申請應予准駁或應否附加附款之基礎事實，此與被上訴人依 衛星廣播電視法第35至39條等規定，僅就頻道單一違規之事 實而為裁量處罰者，考量層面自屬有別。又上訴人經營之系 爭頻道於原執照有效期間內，因違反衛星廣播電視法第17條 及第19條第1項規定，經被上訴人核處高達40餘次，其於98 年度之違規次數合計17次，遭核處罰鍰之金額達550萬元， 更係所有頻道中情形最為嚴重者，加以被上訴人於98年1月6 日至上訴人公司評鑑訪視後，曾通知上訴人系爭頻道辦理評 鑑，結果雖均為合格，惟仍附帶部分改進意見，並敘明其辦 理情形將列為下次評鑑及換照之審查重點項目，惟上訴人在 被上訴人該次評鑑訪視後，仍有9次違規紀錄，顯見其依評 鑑意見改正之情形不彰。則被上訴人於審查上訴人換照之申 請時，將上述上訴人平時違規紀錄顯然偏高，且未確實依評 鑑意見改善等情事予以審酌，作為裁量內容之一部分，於原 處分附加系爭附款一之解除條件，自難謂為違法。又系爭附 款一，乃被上訴人在審查上訴人之換照申請時，衡酌上訴人 在原執照有效期間內之嚴重違規紀錄，暨經被上訴人評鑑並 提出改善意見後仍未確實改進之情況，在衛星廣播電視法第 6條及同法施行細則第4條等規定賦與之裁量權限範圍內，於 對上訴人作成許可換照之原處分時，所附加之條件，絕非如 上訴人所言，係就其「首度」違反衛星廣播電視法第17條或 第19條第1項規定之行為，擅自創設使執照失效之法律效果 ，難謂與法律優越原則有何牴觸。另以上訴人違規次數及遭 裁處罰鍰金額之高，經評鑑後改善成效仍屬不彰之情而論， 被上訴人在核准上訴人換發執照之申請時，勢須附帶一定條 件，俾上訴人得以自我警惕，改善其長期過高之違規紀錄， 是被上訴人於原處分附加系爭附款一之解除條件，係對於督 促系爭頻道改善違規紀錄、提升節目品質之有效且必要方法 ，與比例原則尚無違背。至立法院第7屆第6會期交通委員會 雖於99年12月27日召開之第15次全體委員會議決議，認被上 訴人對上訴人違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之行為 ，除已處罰鍰外，又逕自對其撤照，違反比例原則，故要求 被上訴人應立即針對上訴人之換照等問題重啟審議，惟原審 法院對於原處分及系爭附款一、二是否合法之審查，並不受 該決議之見解所拘束。另被上訴人95年4月11日第29次委員 會議決議之「撤換分流審核原則」，則係當時該委員會之政 策原則，至於個別頻道申請換照之審查，仍應由被上訴人審 核申請書、營運計畫，及包括違規紀錄在內之衛星廣播電視 法施行細則第4條各款所列事項，依據個案而為妥適裁量， 則被上訴人審酌上訴人在原執照有效期間內違規紀錄偏高且 經評鑑後無明顯改善等情，作為裁量內容之一部分，自無違 誤，上訴人援引上述立法院交通委員會及被上訴人委員會議 之決議，暨被上訴人新任代表人石世豪前於100年2月15日發 表「通傳會自創衛星頻道『退場機制』的違法審查─年代換 照附解除條件案的法律問題分析」一文中，表示被上訴人基 於行政一體及機關職務延續性，應受「撤換分流原則」拘束 之見解，指稱被上訴人於原處分附加系爭附款一係屬違法， 亦難採取。2、系爭附款二部分：被上訴人在99年1月5日函 說明二中，提及其前曾2度針對系爭頻道辦理評鑑，結果雖 均為合格，惟仍附帶部分改進意見，並敘明其辦理情形將列 為換照之審查重點項目，上訴人嗣於99年1月13日，針對該 函提出陳述意見書中，第一點即表示將「提高節目首播率進 而降低節目重播率」，另於同年2月6日對被上訴人提報之改 善計畫第二點，則具體說明其就「提高節目首播率，有效降 低節目重播率」一節，擬將系爭頻道之節目重播比率，自上 訴人申請換照前2年之82％及前1年之78％，降低為未來第1 、2年均為60％等情，均將重播率作為與首播率比較之對象 ，且上訴人就被上訴人99年1月5日函要求其檢討提高首播率 一事，乃以降低重播率為其方法等情，足見雙方對於首播率 為正相對於重播率之概念，乃知之甚稔，並無不明確之情事 。上訴人雖以首播率之計算，在播出周期及播出頻道之標準 不同時，將得出不同之比率，故如同一節目於24小時內於同 一頻道內再次播送，或特定節目在其他頻道播送後，再於本 頻道播出，究屬重播或首播？於傳播實務上尚有爭議。又上 訴人對被上訴人上述函文所指首播率之定義存有疑義，勢必 影響其對重播率意義之認知，則其如何能在改善計畫中，具 體敘明其於經被上訴人核准換發執照後，將致力達成降低節 目重播率之目標為「60％」，並以此回應被上訴人對其應提 升首播率之要求？由此足見，上訴人稱其對被上訴人所述首 播率之意義與計算方式不明云云，顯非屬實。至上訴人另提 出被上訴人於101年3月6日公告之「衛星廣播電視事業及境 外衛星廣播電視事業換照說明及相關書表」，及同年7月9日 公告之修正廣播電視法施行細則部分條文草案中，雖均出現 「新播、首播、重播」等用語，惟上開公告時間距被上訴人 作成原處分時均已超過2年，且參諸兩造在被上訴人受理上 訴人之換照申請至作成原處分時所為前述文書往來中，從未 出現「新播」之用語，足見系爭附款二中所稱「首播率」， 非指上訴人於系爭頻道內播出之節目必須為「新播」（即其 節目必須在所有電視頻道係第一次播出），故上訴人執被上 訴人於原處分作成後始公告之上述書表及法規草案內容，指 摘系爭附款二所稱「首播率」並非明確，仍無可採。上訴人 雖又聲請訊問證人陳守國，然上訴人自承該名證人在被上訴 人作成原處分前，未曾參與兩造在被上訴人審查上訴人之換 照申請時，關於首播率之討論過程，可見該名證人對被上訴 人於系爭附款二使用「首播率」一詞，已見於兩造先前文書 往來，其意義為上訴人所知悉等情，並無親身見聞，自無從 證明原處分附加系爭附款二之解除條件，對受處分之上訴人 而言，是否明確，故無訊問必要。次按衛星廣播電視法第6 條及同法施行細則第4條規定，既賦予被上訴人於審查換照 申請時，得基於規範之目的及公共政策之考量，衡酌具體個 案情況，而為附解除條件之許可換照處分，則被上訴人就上 訴人之換照申請案作成許可處分時，所附解除條件之內容， 得由其依法裁量後而為決定，不受其先前對系爭頻道之評鑑 意見所拘束，更非必與上訴人承諾之改善計畫相同。系爭頻 道經被上訴人2度評鑑結果，重播比例顯屬偏高，上訴人於 申請換照期間自行提出改善計畫，擬於換照後1年，將重播 率降低至60％，被上訴人審酌上情，並考量上訴人改善重播 率之計畫為期1年，實屬過長，與被上訴人希冀於核准換照 之處分中附加條件，促使系爭頻道於短期內有效提升首播率 ，否則即應使換照許可失效之本旨不符，故於原處分附加系 爭附款二之解除條件，要求上訴人應於6個月內將系爭頻道 之首播率提升至40％，乃被上訴人依法行使裁量權後所為決 定，並無逾越法規授權、裁量逾越或濫用之情事。上訴人以 被上訴人99年1月5日函記載被上訴人先前就系爭頻道進行評 鑑結果，其節目重播率為50％，應檢討提升首播率，惟系爭 附款二卻要求上訴人於半年內須達成首播率40％，兩者相互 矛盾；且與上訴人之換照改善計畫，係在換照後第一、二年 內，將重播率改善至60％者不符等情，指摘被上訴人有恣意 裁量之瑕疵云云，亦屬無憑。再查上訴人所提被上訴人於10 0年2月16日發布之「NCC公布5家無線電視台節目製播比例數 位頻道重播率過高」新聞稿，係在說明5家無線電視台之數 位頻道重播率有明顯高於主頻之現象，並以表一之「5家無 線電視臺（主頻與數位頻道）播出節目製播比例」統計資料 作為佐證，惟該新聞稿內容，並未提及被上訴人曾於受理上 開數位頻道之換照申請時，有忽視其等重播率偏高之情形而 逕予核准，或給予較對上訴人之換照處分附加之系爭附款二 更為寬鬆之條件等情事，自難僅憑該新聞稿表一顯示數位頻 道之重播率偏高，即遽認被上訴人於原處分附加系爭附款二 ，係無正當理由而對上訴人為不利之差別待遇，則上訴人援 引上述新聞稿有關無線5台之數位頻道節目重播率過高之報 導，主張系爭附款二違反平等原則云云，仍難採取。至上訴 人復援引學者劉宗德所發表「行政處分附款法制之研究─通 訊傳播行政處分附款之合法性概論」一文，及被上訴人新任 代表人石世豪之前揭論文，表示原處分附加系爭附款一、二 ，或為違法無效，或並非妥適之見解，因與上開本院判決廢 棄發回意旨之法律上判斷不符，故亦無從據為對上訴人有利 之認定。綜上，系爭附款一、二既與原處分為一體而不可分 ，且被上訴人以原處分附加系爭附款一、二之解除條件，並 無違法，則上訴人以先位聲明單獨訴請撤銷系爭附款一、二 ，及被上訴人應另作成無瑕疵之附款，自非有據，應予駁回 。（二）第一備位聲明部分：原處分所附加之解除條件即系 爭附款一、二，與原處分對上訴人之換照申請所為許可，係 屬不可分，則上訴人提起訴願時，雖僅對系爭附款一、二表 示不服，惟應認其所提訴願之效力，及於與系爭附款一、二 成為一體之許可換照處分。準此而論，上訴人就原處分自已 合法踐行訴願前置程序。是訴願決定認為系爭附款一、二， 不可獨立於許可換照之原處分以外，成為訴願救濟之標的， 上訴人單獨請求撤銷系爭附款一、二，於法尚有未合，依訴 願法第77條第8款規定決定不受理，尚非可採。次查，原處 分既係被上訴人就上訴人所為換照申請，依衛星廣播電視法 第6條及衛星廣播電視法施行細則第4條等規定，所為附解除 條件許可處分；且其附加系爭附款一、二所為裁量權之行使 ，並無逾越法律授權、裁量濫用或逾越等情事，故無違誤， 業經原判決於上述（一）先位聲明部分詳為論述；訴願機關 所為不予受理之決定，理由雖有未洽，惟認上訴人所提訴願 不應准許之結論則無二致，故無撤銷之必要。則上訴人主張 原處分係屬違法，以第一備位聲明，訴請撤銷原處分及訴願 決定，及被上訴人就上訴人98年11月25日之換照申請，應另 依法院見解作成准予換照處分，依上說明，自無理由，應予 駁回。（二）第二備位聲明部分：上訴人就原處分既得提起 如第一備位聲明所示之課予義務訴訟，揆諸行政訴訟法第6 條第3項規定，自不得再訴請確認原處分為違法，則其以第 二備位聲明，求為判決確認原處分係屬違法，乃欠缺權利保 護必要，應予駁回。綜上所述，被上訴人就上訴人經營之系 爭頻道申請換照一案，依衛星廣播電視法第6條及同法施行 細則第4條等規定，審酌上訴人之違規次數及節目重播率均 屬偏高，復未確實依評鑑意見改進等情，以原處分附加系爭 附款一、二之解除條件，許可上訴人換發執照，於法並無不 合；訴願決定以上訴人僅對系爭附款一、二聲明不服，非屬 得單獨依訴願程序救濟之事項為由，予以不受理，理由雖屬 不當，惟認原處分應予維持之結論尚無不合，故無撤銷之必 要。上訴人以先位聲明訴請單獨撤銷系爭附款一、二，及被 上訴人應於原處分附加無瑕疵之附款，另以第一備位聲明訴 請撤銷原處分及訴願決定，暨被上訴人應依法院判決意旨核 准上訴人換照之申請，再以第二備位聲明訴請確認原處分違 法，依上說明，均無理由等由，乃判決駁回上訴人在原審之 訴。 五、上訴人上訴意旨及補充理由略謂：（一）原處分許可上訴人 換發衛星廣播電視事業執照部分，乃對上訴人經營衛星廣播 電視事業之通訊傳播自由權積極授益，其效果為上訴人取得 合法經營衛星廣播電視事業之權利，故得免於衛星廣播電視 法第40條規定之非難，原處分授予利益予上訴人之許可換照 部分，上訴人自不得對之表示不服。然原判決卻認定上訴人 不得專對原處分系爭附款一、二請求除去，亦即，原判決認 定上訴人應連同原處分換照許可部分表示不服，就課予義務 訴訟要求上訴人對未損害其權利或法律上利益之換照許可表 示不服，顯有牴觸行政訴訟法第5條第1項規定之訴訟要件， 其適用法則不當。另原判決亦牴觸本院51年判字第106號判 例、59年判字第211號判例以及97年12月份第3次庭長法官聯 席會議(二)決議等有關行政法院審究對象應係以行政處分侵 害人民權利或法律上利益者為要件之意旨，且理由不備，判 決當然違背法令。（二）其次，關於違反衛星廣播電視法第 17條、第19條第1項規定，該法已有明文規定，應依不同違 規情況，各自適用衛星廣播電視法第35條至第39條或其他規 定論處。然原判決卻將衛星廣播電視法施行細則第4條規定 視為授權基礎，使被上訴人可依衛星廣播電視法施行細則第 4條規定取得「換照監理」之授權，得以附款創設衛星廣播 電視法撤銷執照許可並註銷執照等各項規定以外之執照失效 規定，實已超過執行母法之細節性、技術性事項所應達成之 規範功能，原判決適用衛星廣播電視法第4條第1款、第2款 規定，違反司法院釋字第443號解釋理由書意旨，並與本院 98年度判字第242號判決、98年度判字第329號判決、100年 度判字第1085號判決意旨不合，其適用法則顯有不當。又原 判決未適用衛星廣播電視法第6條第5項、第38條第5款、第 39條第2款等撤銷許可並註銷執照等規定，且對上訴人上開 攻擊方法未記載於「原告主張」欄下，亦未表示其法律上理 由，實有違行政訴訟法第209條規定，而有行政訴訟法第243 條第2項第6款規定判決不備理由之當然違背法令。另原判決 就被上訴人對系爭附款二首播率之裁量理由，是否與消費者 習慣或傳播實務相符，未予審究及調查，亦未命被上訴人提 出足資判斷衡量年代綜合台重播率高低之客觀標準及依據， 顯有違行政訴訟法第125條、第133條規定之職權調查義務。 （三）又原判決就上訴人於101年9月12日庭提之行政訴訟言 詞辯論意旨(一)狀所舉，第9頁至第11頁所提出之主張，即 上訴人係依換照制式表格上「內製」、「外製」、「重播」 等定義計算重播率(三項計算結果得出100%），對照101年7 月9日被上訴人公告上開名詞及定義後，可知上訴人前開計 算所得數據，顯屬違誤且與重播或首播無關，不能以此推認 上訴人對首播率明瞭。此項上訴人重要之攻擊方法，原判決 未記載於判決事實項下，亦未於理由項下對該主張表示法律 上意見，有違行政訴訟法第209條規定。另因本件涉及人民 不服授益性質之處分所附加之解除條件，應如何爭訟之疑義 。因我國行政訴訟法對此並無明文規定，學界對此所執法律 見解紛歧，本件又涉及通訊傳播之專門知識，包括首播率與 重播率之核算、定義及其與消費者權益之關聯，且本件行政 處分之附款，涉及限制上訴人經營衛星廣播電視頻道之通訊 傳播自由權，並與消費者收視聽之權益相關，並有諸多疑義 尚未釐清，是本件實有行言詞辯論之必要。（四）原判決未 察訴願決定機關即行政院，已於訴願決定認定原處分兩項附 款均有瑕疵，仍違法作成不受理決定，故原判決除去訴願不 受理決定之程序違誤後，關於原處分有無瑕疵之認定，因司 法權所得審酌之範圍小於訴願機關，其無從以自己判斷取代 訴願機關之判斷，原判決逕予維持原處分及其兩項附款，顯 有違誤。又我國行政處分爭訟制度，一旦訴願決定機關撤銷 原處分，原處分機關並無提起行政訴訟表示不服之權限，訴 願決定機關對原處分「不當」或「違法」之認定，自應拘束 原處分機關與行政法院。然原判決一方面指摘訴願決定機關 不受理決定具有瑕疵，一方面忽視訴願理由中對原處分兩項 附款之瑕疵判斷，原判決顯有未適用訴願法第1條第1項、行 政訴訟法第4條第1項、第5條等規定之不當，且與憲法第16 條規定保障人民訴願權之意旨相扞格，而有判決違背法令之 違誤。（五）被上訴人95年4月11日第29次及同年月27日第 40次委員會議關於「換照處理原則」之決議，實係於衛星廣 播電視法施行細則第4條（88年6月10日公布）制定後方決議 通過，其性質應係被上訴人依照通訊傳播基本法第16條第2 項規定，對衛星廣播電視法第6條第2項規定所為之解釋及適 用，其位階應高於衛星廣播電視法施行細則第4條第1款、第 2款，適用上亦應以被上訴人前述第29次、第40次委員會決 議為優先，然原判決反而優先適用衛星廣播電視法施行細則 第4條規定，其消極不適用通訊傳播基本法第16條第2項規定 ，實有判決違背法令。另被上訴人就無線廣播、無線電視、 衛星廣播電視之「換照處理原則」，係將無線電視與衛星廣 播電視並列比較，並以是否為「利用稀有資源媒體」或「非 利用稀有資源媒體」為區別標準，若係「非利用稀有資源媒 體」，則採低密度管制，顯然並未因系爭頻道究係適用「廣 播電視法」抑或「衛星廣播電視法」，而認定無從比較。原 判決固指出廣播電視法第12條之1第1項規定，與衛星廣播電 視法施行細則第4條所審酌之因素不同，然可否據此推論廣 播電視與衛星廣播電視換照審查密度無從比較，顯然欠缺實 證基礎。原判決未依通訊傳播基本法第16條第2項規定，適 用被上訴人前述第29次、第40次決議所提出關於無線電視、 衛星廣播電視之換照審查標準，反依衛星廣播電視法施行細 則第4條第1款、第2款與廣播電視法第12條之1文字差異，認 定上訴人所經營之年代綜合台與民視無線台之換照審酌，二 案無從比較，而不適用平等原則，其適用法則顯有不當。（ 六）另原判決一方面引用年代綜合台換照申請資料即前二年 重播率82%、前一年重播率78%，認定年代綜合台重播率偏高 ，一方面又引用被上訴人99年1月5日函認定年代綜合台節目 重播率50%，則系爭附款二既僅要求首播率40%.，重播率目 標即為60%，則年代綜合台節目重播率究竟有無偏高情事， 原判決理由前後顯相矛盾，且原判決指出年代綜合台兩次評 鑑結果，節目重播率均屬偏高，其事實認定顯與卷存證據不 相適合，而有判決違背法令之違誤。（七）年代綜合台執照 期間重播比率確實數據為何，屬於系爭附款(二)之重要裁量 基礎事實，被上訴人依行政程序法第36條規定不受上訴人換 照資料所載數據拘束，且被上訴人應依職權調查上訴人核算 重播率之方式是否與法令相符，並就上訴人計算節目重播率 之數據，核算是否與年代綜合台執照期間實際播映情形相符 。然被上訴人及原審法院未調查年代綜合台執照期間節目播 放首播率、重播率核算內容與結果，率以年代綜合台換照申 請計畫所載換照前2年之重播率，逕行認定年代綜合台重播 比率過高之事實，被上訴人未盡職權調查義務，違反行政程 序法第36條，原審法院亦未加以釐清，則因不適用行政訴訟 法第125條第1項規定而不當，實有判決違背法令。（八）另 衛星廣播電視法第17條、第19條第1項係頻道業者最常違犯 之二項規定，顯然被上訴人對違規情形較輕之年代綜合台課 予最嚴重之不得再有違規行為之義務，卻對違規情形較重之 民視，課予較輕之不得違規義務，被上訴人裁量權行使具有 違反平等原則與恣意濫用之裁量瑕疵。又民視頻道為一無線 電視頻道，係屬利用稀有資源媒體，依被上訴人95年4月11 日第29次委員會議紀錄之決議，其換照應受較高密度管制。 惟依學者暨被上訴人新任主任委員石世豪專文指出，在其第 29次委員會議所揭示之「換照處理原則案」未經新任委員決 議訂立新政策予以取代前，基於行政一體與機關職務延續性 ，被上訴人即應受該「換照處理原則案」內容之拘束。除非 委員會另外作成決議，廢止第29屆委員會議所決議之「換照 處理原則」，被上訴人不得任意不適用該原則，否則有違行 政自我拘束。又被上訴人考量年代綜合台與民視無線台違規 紀錄，即屬二者相同之特徵，被上訴人於比較年代綜合台與 民視頻道違規紀錄後，客觀上可知年代綜合台違規情形較輕 ，即應對上訴人作成較民視無線台廢止權保留附款更為優惠 之附款。就系爭附款(一)之規制期限、違規次數連接執照失 效的效果，必須較民視頻道換照所附「1年內不得違規8次」 之廢止權保留附款，更為優惠，否則，有違平等原則。然原 判決僅以民視無線台與年代綜合台換照申請適用業法不同， 逕認被上訴人對系爭附款(一)考量因素不同，並無平等原則 適用，原判決未察被上訴人管制該二頻道違規紀錄實為其相 同特徵，二者具有比較標準，原判決顯有適用平等原則不當 之違法等語。 六、本院查： ㈠、按衛星廣播電視法第1條規定：「為促進衛星廣播電視健全 發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間， 並加強區域文化交流，特制定本法。」第5條規定：「衛星 廣播電視之經營，應申請主管機關許可。」第6條規定：「 申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫， 向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業 執照，始得營運（第1項）。前項執照有效期限為6年，期限 屆滿前6個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照（ 第2項）。申請經營衛星廣播電視事業填具之申請書或營運 計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期不 補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同（第3 項）。主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執 行情形，每2年評鑑1次（第4項）。前項評鑑結果未達營運 計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正， 主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事 業執照（第5項）。」依上開規定，為促進衛星廣播電視健 全發展，保障公眾視聽權益，衛星廣播電視之經營，乃採申 請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定 有6年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請。 又前行政院新聞局依衛星廣播電視法第45條規定，訂定之同 法施行細則第4條規定：「主管機關於受理本法第6條第2項 申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列 事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、 違反本法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀 錄。四、對於訂戶紛爭之處理。」前揭施行細則條文係就衛 星廣播電視之主管機關於受理換照申請時應審酌之事項所作 細節性、技術性之規定，規範之事項涉及衛星廣播電視事業 之營運或營運計畫之執行，與落實該法第1條所揭示促進衛 星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益之立法目的相關， 並未逾越母法範圍，而增加法律所無之限制，自應為被上訴 人審核衛星廣播電視事業申請換照案件時，行使職權之法源 ，亦得為法院審判之依據。 ㈡、次按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁 量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履 行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附 款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處 分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」「前條之 附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正 當合理之關聯。」行政程序法第93、94條分別規定甚明。衛 星廣播電視事業執照換發之處分，具有促進衛星廣播電視事 業之健全發展及保障公眾視聽權益之公共政策之高度公益性 ，自應容許行政機關為執行公共任務及滿足公共之需要，於 遂行衛星廣播電視法所欲追求之行政目標時，享有一特定之 方針，斟酌一切與該案件有關之重要情形，並衡量所有正反 觀點之後，本諸法規所定應審查（酌）之事項，作出最適合 於衛星廣播電視法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定 。另參以同法第6條規定意旨，申請人欲經營衛星廣播電視 事業，應向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播 電視事業執照，始得營運；同法第8條又規定前開營運計畫 應記載包含「節目規劃」、「收費標準」及「其他經主管機 關指定之事項」等事項，故同法第6條第1項規定之「審核許 可」，其性質自非形式審查。再者，前開法律賦予主管機關 於換照審查時應審酌所定事項之行政義務，而非設以特定構 成要件事實之該當，即令行政機關不得不為特定之法律效果 （應准予換照）；此不論從原處分所欲達成之公共利益，或 觀諸前揭法規條項之文義係指行政機關之「應審酌」事項， 而非規定換照申請人「應符合」事項之法規範設計方式，以 及各項應審酌內容均屬有待裁量之事項等，自應容許行政機 關本諸本規範之目的及公共政策之衡量而有判斷餘地。 ㈢、本件原審依上述說明，審認衛星廣播電視法所訂換發執照之 處分，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選擇作成不同 法律效果之行政處分，係屬裁量處分，上訴人對於衛星廣播 電視事業申請換照案件所為行政處分，得在不違背處分目的 ，即與處分有正當合理關聯之前提下，本於其裁量結果附加 附款。原處分係被上訴人就上訴人所為換照申請，依衛星廣 播電視法第6條及同法施行細則第4條規定，賦予主管機關於 換照審查時應審酌所定事項之行政義務，基於規範之目的及 公共政策之衡量審酌具體個案情況而為附解除條件許可處分 。而被上訴人作成原處分所附系爭附款一及附款二之裁量， 合於衛星廣播電視法施行細則第4條所定應審酌之營運計畫 執行情形評鑑結果及改正情形、違反衛星廣播電視法之紀錄 等事項，並與落實衛星廣播電視法促進衛星廣播電視健全發 展，保障公眾視聽權益之立法目的相關，亦與處分之目的具 有正當合理之關聯。上訴人主張原判決將衛星廣播電視法施 行細則第4條規定視為授權基礎，使被上訴人可依衛星廣播 電視法施行細則第4條規定取得「換照監理」之授權，得以 附款創設衛星廣播電視法撤銷執照許可並註銷執照等各項規 定以外之執照失效規定，實已超過執行母法之細節性、技術 性事項所應達成之規範功能，原判決適用衛星廣播電視法第 4條第1款、第2款規定，違反司法院釋字第443號解釋，並與 本院98年度判字第242號判決、98年度判字第329號判決、10 0年度判字第1085號判決意旨不合，其適用法則顯有不當一 節，非屬可採。又本件係有關被上訴人審核衛星廣播電視事 業申請換照案件，審酌個案情況所作之裁量處分。與上訴人 是否有違反衛星廣播電視法第6條第5項、第38條第5款、第 39條第2款等撤銷許可並註銷執照等事由，係屬二事。上訴 人主張原判決未適用衛星廣播電視法第6條第5項、第38條第 5款、第39條第2款等撤銷許可並註銷執照等規定，縱未於上 訴人上開攻擊方法未記載於「原告主張」欄下，亦未表示其 法律上理由，但此並不影響判決結論之判斷，與判決不備理 由，尚不相當。上訴人主張此部分有判決不備理由之當然違 背法令云云，亦非可採。至於有關被上訴人於換照審議期間 作成之裁罰處分，已通知上訴人再違反衛星廣播電視法第19 條第1項規定，得處以3日以上3月以下之停播處分，係就個 別違規情形之處分情形，與本件係上訴人申請換照，依衛星 廣播電視法第6條及同法施行細則第4條規定，賦予主管機關 於換照審查時應審酌所定事項之行政義務，得基於規範之目 的及公共政策之衡量，就原執照期間之嚴重違規紀錄及其他 各項情狀所呈現之頻道整體營運情形，而為附解除條件許可 處分者，二者處理對象、法規依據與審酌事由均屬有異，自 無從援引該個別之處分事實，作為本件所附附款違誤之論據 。上訴人主張被上訴人未對上訴人處以停播處分，卻逕行透 過附加解除條件方式，使上訴人換照後違反衛星廣播電視法 第17條、第19條第1項規定1次即生撤照之效果，違反比例原 則，誠信原則，牴觸明確性原則，原判決未依職權調查，其 理由疏略，判決違背法令部分，仍非可採。 ㈣、次查，本件被上訴人所為附解除條件許可上訴人換發執照， 業已將該准予換照處分之效力，繫於解除條件之一是否成就 ，則原處分所為解除條件之系爭附款一、二，已與原處分所 為准許換照成為該裁量處分之一體而不可分，自無從將原處 分所為解除條件之系爭附款一、二與准許換照部分割裂，成 為單獨爭訟之標的。上訴人於本件經本院發回更審後，雖將 先位聲明變更為：「訴願決定及原處分所附系爭附款一、二 均撤銷，被告應依法院見解對原處分另作成無瑕疵之附款」 。惟其仍係專就原處分所附系爭附款一、二表示不服，請求 予撤銷除去，自非可採。原審就此亦加以說明，經核並無不 合，亦無理由不備情形。上訴人指原判決認定上訴人不得專 對原處分系爭附款一、二請求除去，顯有牴觸行政訴訟法第 5條第1項規定之訴訟要件，其適用法則不當；原判決亦牴觸 本院51年判字第106號判例、59年判字第211號判例以及97年 12月份第3次庭長法官聯席會議(二)決議等有關行政法院審 究對象應係以行政處分侵害人民權利或法律上利益者為要件 之意旨，且理由不備，判決當然違背法令等語，均非可採。 ㈤、原審已說明由兩造往返文書內容，均將重播率作為與首播率 比較之對象，且上訴人就被上訴人99年1月5日函要求其檢討 提高首播率一事，乃以降低重播率為其方法等情，足見雙方 對於首播率為正相對於重播率之概念，知之甚稔，並無不明 確之情事。若上訴人對被上訴人所指首播率之定義存有疑義 ，勢必影響其對重播率意義之認知，則其如何能在改善計畫 中，具體敘明其於經被上訴人核准換發執照後，將致力達成 降低節目重播率之目標為「60％」，並以此回應被上訴人對 其應提升首播率之要求？足見上訴人稱其對被上訴人所述首 播率之意義與計算方式不明云云，顯非屬實。系爭附款二中 所稱「首播率」，非指上訴人於系爭頻道內播出之節目必須 為「新播」（即其節目必須在所有電視頻道係第一次播出） ，故上訴人執被上訴人於原處分作成後始公告之上述書表及 法規草案內容，指摘系爭附款二所稱「首播率」並非明確， 仍無可採。而上訴人聲請訊問證人陳守國，因該名證人對被 上訴人於系爭附款二使用「首播率」一詞，已見於兩造先前 文書往來，其意義為上訴人所知悉等情，並無親身見聞，自 無從證明原處分附加系爭附款二之解除條件，對受處分之上 訴人而言，是否明確，故無訊問必要等情，亦據原審論明（ 原判決事實及理由六㈠⒊⑵①參照）。上訴人主張原判決就 被上訴人對系爭附款二首播率之裁量理由，是否與消費者習 慣或傳播實務相符，未予審究及調查，亦未命被上訴人提出 足資判斷衡量年代綜合台重播率高低之客觀標準及依據，有 違行政訴訟法第125條、第133條規定之職權調查義務；上訴 人計算所得數據，顯屬違誤且與重播或首播無關，不能以此 推認上訴人對首播率明瞭等語，無非係就原審取捨證據、認 定事實之職權行使事項，或係就原審所已為論斷或駁斥其主 張之理由再為爭執，核屬法律上見解之歧異。縱原判決就上 訴人之主張有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之 結果，與所謂判決不備理由之違法情形亦不相當，均難謂為 原判決有違背法令之情形。 ㈥、本件訴願決定係以系爭附款之性質，依處分函之形式觀之， 係載明為解除條件；依其內容判斷，尚無法強制上訴人履行 ，應實質屬於條件性質，非可獨立於特許換照處分之外，成 為訴願救濟之標的，上訴人於訴願程序未連同許可換照處分 一併不服，獨就附款部分訴請撤銷，於法尚有未合，而為不 受理決定。則上訴人既業經循訴願程序請求救濟，訴願決定 亦於99年10月6日經言詞辯論程序審議，而訴願決定並未以 原處分不當而撤銷原處分，即難謂有可能遺漏訴願決定機關 對於行政處分不當瑕疵之審酌情形。至於原審以原處分係依 衛星廣播電視法第6條及衛星廣播電視法施行細則第4條等規 定，基於規範之目的及公共政策之考量，審酌具體個案情況 ，所為附解除條件許可處分；且其附加系爭附款一、二所為 裁量權之行使，並無逾越法律授權、裁量濫用或逾越等情事 ，訴願機關所為不予受理之決定，理由雖有未洽，惟認上訴 人所提訴願不應准許之結論則無二致，而為無撤銷之必要之 論斷部分。由於上訴人已踐行訴願救濟程序，並經訴願程序 審查，並未影響上訴人訴願程序之救濟保障利益。原審基於 與訴願決定相同之結論而維持訴願決定，尚難指其有未適用 訴願法第1條第1項、行政訴訟法第4條第1項、第5條等規定 之不當，或有不符保障人民訴願權之判決違背法令之違誤。 ㈦、關於廣播電視法第12條之1第1項內容，與衛星廣播電視法施 行細則第4條所列被上訴人審核衛星廣播電視換照申請案件 所應考量之事項，存有明顯差異，足見被上訴人在審查無線 電視頻道與衛星電視頻道之申請換照案件時，依法規應予裁 量之事項確有不同。是被上訴人對於民視無線台申請換發執 照案件，作成附有「自換照日起1年內違規件數較前1年度降 低50％」解除條件之換照處分，乃其審酌該無線電視頻道有 關廣播電視法第12條之1第1項所列各事項後所為決定，此與 被上訴人就系爭頻道申請換照一案，係衡酌衛星廣播電視法 施行細則第4條列舉之各款情事，而於原處分附加系爭附款 一、二，兩者考量之因素迥然有別。被上訴人既係就頻道性 質與應審查事項相異之上述2頻道換照申請事件，作不同處 置，即無違反平等原則可言。至於被上訴人95年4月11日第 29次委員會議所為決議：對於非利用稀有資源之媒體如衛星 頻道，因其無總量管制，原則上均予換發；對於利用稀有資 源媒體，則另外考量頻道運作是否符合宗旨、有無善盡社會 責任或頻道保障消費者權益相關情形，旨在揭示其於審查非 利用稀有資源與利用稀有資源之媒體申請換照事件時，所秉 持之原則，非謂衛星電視頻道因屬非利用稀有資源之媒體， 被上訴人對其申請換發執照事件，即應一律准許，且不得附 加任何條件。而被上訴人對上訴人申請換發執照一案，係依 衛星廣播電視法施行細則第4條第1、2款規定，審酌上訴人 違規情形嚴重，且未依被上訴人評鑑意見確實改善等情，於 原處分核准換照同時，附加系爭附款一之附款條件，系爭附 款一乃被上訴人根據上訴人申請案之個案特殊情況，依法規 所為裁量權之行使，既無何濫用情事，亦無上訴人所指悖於 上開被上訴人委員會議決議等情，均據原審詳予論明（原判 決事實及理由六㈠⒊⑴②參照），經核於法並無違誤。上訴 人主張被上訴人95年4月11日第29次及同年月27日第40次委 員會議關於「換照處理原則」之決議，其位階應高於衛星廣 播電視法施行細則第4條第1款、第2款，適用上亦應以被上 訴人前述第29次、第40次委員會決議為優先；原判決消極不 適用通訊傳播基本法第16條第2項規定，有判決違背法令； 原判決未依通訊傳播基本法第16條第2項規定，適用被上訴 人前述第29次、第40次決議所提出關於無線電視、衛星廣播 電視之換照審查標準，反依衛星廣播電視法施行細則第4條 第1款、第2款與廣播電視法第12條之1文字差異，認定上訴 人所經營之年代綜合台與民視無線台之換照審酌，二案無從 比較，而不適用平等原則，其適用法則顯有不當；原判決未 察被上訴人管制該二頻道違規紀錄實為其相同特徵，二者具 有比較標準，原判決顯有適用平等原則不當之違法等語。經 核均係就原審業已論斷而不採之見解續予爭執，屬法律見解 歧異問題，尚不能執為主張原判決違背法令之論據。 ㈧、復查，被上訴人99年1月5日通傳營字第09941000090號函所 記載年代綜合台節目重播率50%，係基於被上訴人2次針對年 代綜合台頻道辦理評鑑，其評鑑結果之附帶改進意見。而上 訴人於99年2月6日對被上訴人提報之改善計畫第二點，說明 其就「提高節目首播率，有效降低節目重播率」，擬將系爭 頻道之節目重播比率，自上訴人申請換照前2年之82％及前1 年之78％，降低為未來第1、2年均為60％，則係上訴人就98 年11月20日換照申請表所列節目企畫內記載之第二年重播節 目比例82％及前一年重播節目比例78％所提之換照改善計畫 。上開二者重播率並未顯示係相同期間之重播率。尚難以原 判決一方面引用年代綜合台換照申請資料即前二年重播率82 %、前一年重播率78%，認定年代綜合台重播率偏高，一方面 又引用被上訴人99年1月5日函認定年代綜合台節目重播率50 %，即認原判決理由前後顯相矛盾，或事實認定與卷存證據 不合，而有判決違背法令之違誤。又原審已敘明上訴人所提 出被上訴人於101年3月6日公告之「衛星廣播電視事業及境 外衛星廣播電視事業換照說明及相關書表」，及同年7月9日 公告之修正廣播電視法施行細則部分條文草案中，雖均出現 「新播、首播、重播」等用語，惟上開公告時間距被上訴人 作成原處分時均已超過2年，且參諸兩造在被上訴人受理上 訴人之換照申請至作成原處分時所為前述文書往來中，從未 出現「新播」之用語，足見系爭附款二中所稱「首播率」， 非指上訴人於系爭頻道內播出之節目必須為「新播」（即其 節目必須在所有電視頻道係第一次播出），故上訴人執被上 訴人於原處分作成後始公告之上述書表及法規草案內容，指 摘系爭附款二所稱「首播率」並非明確，仍無可採等情。另 上訴人係於99年2月6日對被上訴人提報之改善計畫第二點， 即說明其就「提高節目首播率，有效降低節目重播率」，並 擬將系爭頻道之節目重播比率，自上訴人申請換照前2年之 82％及前1年之78％，降低為未來第1、2年均為60％，並附 有詳細之內製、外製、重播之計算方式。經查，當時上訴人 顯然無從參考101年7月9日被上訴人公告上開名詞及定義。 且依改善計畫前後內容參照以觀，其重播率係正相對於首播 率(即改善計畫中之內製、外製比例）之概念甚明。故上訴 人主張內製率與外製率係製作種類之態樣，重播率則是播映 樣態，三者加總無法得出全年播映時數。參考101年7月9日 被上訴人公告上開名詞及定義，可知上訴人前開計算所得數 據，顯屬違誤且與重播或首播無關，不能以此推認上訴人對 首播率明瞭等等，自非可採。又依上訴人所提出之換照申請 表內所列節目企畫記載之第二年重播節目比例82％、前一年 重播節目比例78％，均另附有詳細重播比例之計算方式。上 訴人於99年2月6日對被上訴人提報之改善計畫第二點，業已 載明其就「提高節目首播率，有效降低節目重播率」，擬將 系爭頻道之節目重播比率，自上訴人申請換照前2年之82％ 及前1年之78％，降低為未來第1、2年均為60％。亦說明被 上訴人原處分附加之系爭附款二使用「首播率」之用語並無 不明瞭，始能提出上述改善計畫以回應被上訴人對其應提升 首播率之要求。原審據此認由兩造文書內容，均將重播率作 為與首播率比較之對象，且上訴人就被上訴人99年1月5日函 要求其檢討提高首播率一事，仍以降低重播率為其方法等情 ，足見雙方對於首播率為正相對於重播率之概念，乃知之甚 稔，並無不明確之情事，核無違誤。上訴人主張被上訴人及 原審未調查年代綜合台執照期間節目播放首播率、重播率核 算內容與結果，率以年代綜合台換照申請計畫所載換照前2 年之重播率，逕行認定年代綜合台重播比率過高之事實，被 上訴人未盡職權調查義務，違反行政程序法第36條，原審法 院未加以釐清，因不適用行政訴訟法第125條第1項規定而不 當，有判決違背法令等節，非為可採。 ㈨、從而就上訴人先位聲明部分，系爭附款一、二既與原處分為 一體而不可分，且被上訴人以原處分附加系爭附款一、二之 解除條件，並無違法，則上訴人以先位聲明單獨訴請撤銷系 爭附款一、二，及被上訴人應另作成無瑕疵之附款，自非有 據。就上訴人第一備位聲明部分，原處分既係被上訴人就上 訴人所為換照申請，依衛星廣播電視法第6條及衛星廣播電 視法施行細則第4條等規定，賦予衛星廣播電視法之主管機 關於換照審查時應審酌所定事項之行政義務，基於規範之目 的及公共政策之考量，審酌具體個案情況，所為附解除條件 許可處分；且其附加系爭附款一、二所為裁量權之行使，並 無逾越法律授權、裁量濫用或逾越等情事，故無違誤，訴願 機關所為不予受理之決定，理由雖有未洽，惟上訴人所提訴 願不應准許之結論則無二致。上訴人主張原處分係屬違法， 以第一備位聲明，訴請撤銷原處分及訴願決定，及被上訴人 就上訴人98年11月25日之換照申請，應另依法院見解作成准 予換照處分，仍為無理由。原審據上理由而駁回上訴人原審 先位及第一備位聲明之訴，依上說明，應屬合法。又上訴人 就原處分既得提起如第一備位聲明所示之課予義務訴訟，參 照行政訴訟法第6條第3項規定，自不得再訴請確認原處分為 違法。故原審就上訴人第二備位聲明，求為判決確認原處分 係屬違法部分，以欠缺權利保護必要，駁回上訴人原審此部 分之訴，亦無違誤。依上所述，本件事證已明，並無再行言 詞辯論必要。上訴人主張本件有諸多疑義尚未釐清，有行言 詞辯論之必要一節，非屬可採。上訴論旨，指摘原判決違背 法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。 七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102　 年　　5　　 月　　24　　日 最高行政法院第六庭 審判長法官　廖　宏　明 法官　沈　應　南 法官　侯　東　昇 法官　江　幸　垠 法官　陳　國　成 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　102　 年　　5　　 月　　24　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　彭　秀　玲