最高行政法院102年度判字第75號 衛星廣播電視法

最高行政法院102年度判字第75號 衛星廣播電視法

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第75號 上 訴 人　東森電視事業股份有限公司 代　表　人　施維德 訴訟代理人　林聖鈞　律師 被 上訴 人　國家通訊傳播委員會 代　表　人　石世豪 上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國101年 9月27日臺北高等行政法院101年度訴字第768號判決，提起上訴 ，本院判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、上訴人經營東森戲劇台頻道，原領衛星廣播電視事業執照效 期至民國100年8月2日屆滿（下稱原執照），於100年3月4日 向被上訴人申請換發執照，經被上訴人依衛星廣播電視法第 6條第1項、第2項及行政程序法第93條第1項前段、第2項第3 款規定，以100年8月17日通傳營字第10041048130號函（下 稱原換照許可處分）附負擔予以許可換發執照，執照有效期 限自100年8月3日起至106年8月2日止，其說明略以：「…… 四、……附款內容為：新執照有效期間之本國節目（新播、 首播、新製及合製）比率，自101年4月1日起不得低於20％ 。五、上揭負擔未切實履行時，被上訴人得依行政程序法第 12 3條第3款規定廢止原處分；另依同法第93條規定，被上 訴人保留負擔之事後附加或變更之權利。」等語（下稱系爭 附款），上訴人對原換照許可處分附加之系爭附款不服，循 序提起行政訴訟。 二、上訴人起訴主張：上訴人於100年8月1日派員陳述意見時所 為之承諾事項，業經被上訴人作成訪談紀錄並錄音存證，核 該訪談紀錄性質乃屬以行政契約（行政協議）方式補充行政 處分之內容，被上訴人於作成原換照許可處分時附加之負擔 ，依行政契約之法理，自應受該訪談紀錄之拘束。惟被上訴 人片面變更原協議內容，將原換照許可處分附款內容有關本 國節目比例以新播、首播、新製及合製為計算方式，逕將重 播排除於外，剝奪上訴人之信賴利益，復無法說明其法令依 據，已違反行政自我拘束及法律保留原則。又衛星廣播電視 法並無本國自製節目最低比率限制規定，亦無如何計算比率 之相關規範，且依該法第6條第2項及同法施行細則第4條規 定，本國及外國節目比例部分顯非換照處分之審核範疇或裁 量範圍，則被上訴人逾越法定裁量範圍對原處分附加系爭附 款，與本件核准換照與否之原處分間並無正當合理聯結，而 不當限制上訴人之營業權，顯有裁量怠惰、逾越裁量之違法 ，且違反行政行為明確性原則、平等原則及禁止不當聯結原 則等語，求為判決撤銷訴願決定、原換照許可處分關於系爭 附款部分。 三、被上訴人則以：被上訴人通知上訴人於100年8月1日派員到 會陳述意見，並依其陳述意見及表達所願承諾事項製作訪談 紀錄，核屬行政程序調查事證之一環，是被上訴人於調查事 證後，仍應依法審酌上訴人過去營業情形及其他法律授權審 酌事項，為合目的性之裁量而為處分，上訴人主張被上訴人 對原處分附加之負擔，應受上開訪談紀錄之拘束，核不足採 。又衛星廣播電視法固無關於本國自製節目比率之規定，惟 上訴人就本國節目之製播及比率經載於其換照申請書，自屬 被上訴人審查其換照申請時應審酌事項之一；且依衛星廣播 電視法第6條第2項規定之換照處分性質屬裁量處分。則被上 訴人為促進衛星廣播電視事業健全發展、保障公眾視聽權益 、及有效鼓勵衛星廣播電視事業經營者製播本國優質節日， 提高本國節目比率之目的，並考量現有媒體市場與上訴人相 同性質頻道本國節目製播能力等事項，而附加系爭附款，符 合衛星廣播電視法第6條第2項及同法施行細則第4條規定， 亦未牴觸衛星廣播電視法之規範意旨，自無違反法律保留原 則、行政自我拘束原則及信賴利益保護原則，且與許可換照 處分目的具正當合理關聯，亦與明確性原則及平等原則無違 等語，資為抗辯。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)依衛星廣播電視法第5條、第6條及同法施行細則第4條規定 ，有關衛星廣播電視之經營，乃採申請許可方式以為管理； 且衛星廣播電視法換照之審核制度係為增進公眾視聽權益， 自得依法對人民通訊傳播自由為必要之限制，與對人民通訊 傳播自由之保障並無相違。又系爭換照處分事涉公益，上述 施行細則規定既係主管機關審核換照申請時，所應斟酌之事 項，且衛星廣播電視法第6條第1項、第3項規定，申請換照 應填具申請書及營運計畫提出申請，經主管機關審核許可； 及同法第8條就申請節目供應者營運計畫所列應載明節目規 劃、收費標準、其他經主管機關指定之事項等內容，均係由 主管機關裁量之事項，益明所謂主管機關之「審核許可」係 指實質審查，而非形式審查，方符法律規範之授權目的。是 衛星廣播電視法所訂換發執照之處分，乃容許行政機關審酌 具體個案情況而得選擇作成不同法律效果之裁量處分性質甚 明。則被上訴人審酌上訴人提出換照申請書、營運計畫、原 執照效期內營運計畫執行情形、評鑑結果及其上開訪談紀錄 時承諾等事項，以附負擔之原換照許可處分許可上訴人換發 執照，其所為系爭附款，合於衛星廣播電視法施行細則第4 條規定主管機關受理換照時應審酌事項，並與衛星廣播電視 法之立法目的相符，與處分之目的具有正當合理關聯，揆諸 前揭規定，自無不合。 (二)衛星廣播電視法固無關於本國自製節目比率之規定，惟上訴 人就本國節目之製播及比率經載於其換照申請書件，自屬被 上訴人應審酌事項之一。被上訴人審酌上訴人前於94年換發 執照時之營運計畫載明執照效期最後2年本國節目比率應達 80％，惟經被上訴人查得其100年1月至6月實際播出節目高 達9成為韓劇，明顯與94年許可換發執照之營運計畫內容不 符，經上訴人就上開違規情形及本次申請換照事項，通知上 訴人於100年8月1日至該會陳述意見之訪談紀錄及所承諾辦 理事項；另上訴人原執照效期內，本國與非本國節目製播比 率平均值為36.31％及63.69％，其將之載入本次換照申請表 節目企畫欄，並於節目比率記載「未來第一年」、「未來第 二年」重播比率分別為69.96％及67.90％等情，基於促進衛 星廣播電視事業健全發展、保障公眾視聽權益、有效鼓勵衛 星廣播電視事業經營者製播本國優質節目，提高本國節目比 率之目的，並考量現有媒體市場與上訴人相同性質頻道本國 節目製播能力等事項，於衡酌公私益後，而附加系爭附款， 載明本國節目比率之定義及最低門檻，符合衛星廣播電視法 第6條第2項及同法施行細則第4條規定，並無逾越法律保留 原則、行政自我拘束原則及信賴利益保護原則，且與許可換 照處分目的具正當合理關聯。 (三)又被上訴人第430次委員會於討論上訴人系爭申請換照案時 ，上訴人之代表陳繼業等多位代表曾列席陳述意見，經原審 法院勘驗該次會議之錄音光碟後，認為上訴人本國節目須提 高至合理比率，應為雙方之共識，故被上訴人許可換照處分 ，其中關於附款說明四之內容，新執照有效期間之本國節目 （新播、首播、新製及合製）比率，自101年4月1日起不得 低於20％，即每日24小時中，本國節目不得少於4.8小時， 該許可換照與附款，係結合為一整體之處分，如無附款，被 上訴人即不會許可換照，經核依許可換照時之社經環境其比 率尚屬合理，並無偏高，且將來與上訴人同性質頻道業者申 請換照時，被上訴人委員表示如許可換照會為相同之附款， 以符平等原則，是被上訴人本件所為裁量，未逾越權限，亦 無濫用權力，難謂違法等詞，為其論據，而駁回上訴人於原 審之訴。 五、本院查： (一)按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量 權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行 而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款 如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分 之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」「前條之附 款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當 合理之關聯。」行政程序法第93條、第94條定有明文。可知 ，立法者係以「裁量處分」或「羈束處分」為區分基準，若 為裁量處分，原則上得附加附款；反之，於羈束處分，原則 上乃禁止附款之附加。次按，「衛星廣播電視之經營，應申 請主管機關許可。」「（第1項）申請衛星廣播電視事業之 經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經 審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。（第2 項）前項執照有效期限為6年，期限屆滿前6個月，衛星廣播 電視事業應向主管機關申請換照。……（第4項）主管機關 應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每2年 評鑑1次。(第5項)前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者， 主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛 星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。」分別為 衛星廣播電視法第5條、第6條所明定。查衛星廣播事業涉及 無線電波頻率之利用，而廣播電視之電波頻率為有限性之公 共資源，為免被壟斷與獨占，國家應制定法律，使主管機關 對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎 決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾亦得有更多利用 媒體之機會（司法院釋字第364號解釋理由參照）。是以， 上開衛星廣播電視法所規定衛星廣播電視之經營，係採申請 許可制，於許可營運後，在6年有效期限屆滿前，應為換照 之申請，其許可並非一般性人民行為禁止之解除，而是給予 申請人特別之利益，主管機關並非原則上應予許可，而應依 相關法律規定（含立法目的）予以裁量決定是否許可申請， 是被上訴人依上述衛星廣播電視法第6條第2項規定所為之換 照許可處分，自屬於裁量處分性質。則依上揭規定及說明， 被上訴人於不違反行政處分之目的及具有正當合理關聯下， 自得依其裁量權限於原換照許可處分附加條款。 (二)復按，衛星廣播電視法施行細則第2條第1項：「依本法第6 條第1項申請衛星廣播電視事業之經營及依本法第6條第2項 申請換照，應填具之申請書及營運計畫格式，由主管機關定 之。」及第4條：「主管機關於受理本法第6條第2項申請換 照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項： 一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本 法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四 、對於訂戶紛爭之處理。」係針對衛星廣播電視事業申請換 照應填具之文書及主管機關受理換照申請應審酌項目之細節 性、技術性事項所為之規範，乃執行母法對衛星廣播電視事 業管理所必要，亦未逾越母法之限度，自得予適用。而衛星 廣播電視法固無關於本國自製節目比率之明文規定，惟衛星 廣播電視業者提出換照申請時，依上述衛星廣播電視法施行 細則第2條第1項規定，應填具申請書及營運計畫，則上訴人 於換照申請書及營運計畫所載之本國、非本國節目製播比率 ，自屬被上訴人就本件換照申請應審核之事項，已經原判決 認定甚明，核無不合。又查，原判決係依上訴人提出之換照 申請書、營運計畫、原執照效期內營運計畫執行情形、評鑑 結果、及上訴人依被上訴人通知於100年8月1日派員至該會 陳述意見之訪談紀錄等證據，認被上訴人審酌上訴人原執照 效期內營運計畫內容、執行情形及本次換照申請資料內容等 情，為有效鼓勵衛星廣播電視事業製播本國優質節目及提高 本國節目比率之目的，並考量現有媒體市場與上訴人相同性 質頻道本國節目製播能力等事項，於衡酌公私益後，而依上 述行政程序法第93條之規定，於原換照許可處分附加系爭附 款，載明本國節目製播比率之定義及最低門檻，並未牴觸衛 星廣播電視法第6條第2項及同法施行細則第4條規定，且與 落實衛星廣播電視法促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾 視聽權益及開拓我國傳播事業之國際空間之立法意旨相符， 亦與原許可換照處分目的具有正當合理關聯，並無違反法律 保留原則、比例原則，其行使裁量權亦無逾越權限、濫用權 力之情事，乃判決駁回上訴人之請求，業已斟酌全辯論意旨 及調查證據之結果，詳述得心證之理由，核與卷內證據尚無 不符，揆諸上揭規定及說明，於法並無不合。上訴意旨主張 衛星廣播電視法並無本國自製節目最低比率之限制，被上訴 人於原換照許可處分附加系爭附款，要求上訴人製播本國節 目比率不得低於20％，並將重播排除在外，違反法律保留原 則云云，據以指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違法 云云，並無可採。 (三)又按「行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作書面紀 錄。」「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通 知相關之人陳述意見。」行政程序法第38條、第39條第1項 規定甚明。查被上訴人受理上訴人系爭換照申請後，為調查 相關事實及證據，乃依上開規定發函通知上訴人於100年8月 1日到會陳述意見，並依據上訴人委任到場人員陳述之意見 及承諾事項而製作訪談紀錄，此有上開訪談紀錄附原審卷可 按，足見上開訪談紀錄僅係被上訴人於行政程序中，因調查 事實、證據必要所製作之書面紀錄。則被上訴人基於主管機 關職權調查事證後，應依衛星廣播電視法之規定及立法目的 ，全面審酌上訴人原執照有效期間之營運情形及其他法律授 權審酌事項，並衡酌公私益後，予以合目的性之裁量決定是 否許可換照及附款內容，要不受上開訪談紀錄之拘束。故上 訴人主張上開訪談紀錄性質上應屬上訴人與被上訴人間達成 之行政協議（行政契約），兩造均應受其拘束云云，執以指 摘原換照許可處分附加上開訪談紀錄所無之負擔內容，違反 行政自我拘束原則及信賴保護原則云云，即無足取。至原判 決就上訴人援引上開訪談紀錄所為之指摘，雖未詳予指駁， 惟因與判決結論無影響，是雖上訴人執以指摘，原判決仍應 予維持。 (四)綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原 審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背 法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。 六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102　 年　　2　　 月　　21　　日 最高行政法院第五庭 審判長法官　林　茂　權 法官　楊　惠　欽 法官　吳　東　都 法官　姜　素　娥 法官　蕭　惠　芳 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　102　 年　　2　　 月　　21　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　伍　榮　陞