最高行政法院111年度上字第180號 政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例

最高行政法院111年度上字第180號 政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例

最 高 行 政 法 院 判 決 111年度上字第180號 上 訴 人 社團法人中國國民黨 代 表 人 朱立倫 訴訟代理人 張少騰 律師 被 上訴 人 不當黨產處理委員會 代 表 人 林峯正 訴訟代理人 林俊宏 律師 上列當事人間政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，上 訴人對於中華民國110年11月25日臺北高等行政法院108年度訴字 第1184號判決，提起上訴，本院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。 　　理 由 一、本件訴訟進行中，上訴人代表人由江啟臣變更為朱立倫，並 具狀聲明承受訴訟，於法核無不合。又行政訴訟法於民國11 1年6月22日修正公布部分條文，並訂於112年8月15日施行。 行政訴訟法施行法第19條規定：「（第1項）修正行政訴訟 法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行 後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。（第2 項）前項情形，最高行政法院為發回或發交之裁判者，應依 修正行政訴訟法第104條之1或第229條規定決定受發回或發 交之管轄法院。……」準此，本件仍應依修正施行前規定審理 ，審理結果認應予廢棄發回時，則依修正行政訴訟法第104 條之1第1項本文：「適用通常訴訟程序之事件，以高等行政 法院為第一審管轄法院。」及同法第3條之1前段：「本法所 稱高等行政法院，指高等行政法院高等行政訴訟庭」之規定 ，應發回臺北高等行政法院（下稱原審）高等行政訴訟庭， 均合先敘明。 二、被上訴人依政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱 黨產條例）第4至6條、第8條第6項等規定，立案調查上訴人 取得門牌號碼○○市○○區○○○路000號及102號大樓（坪數共計 約5,168坪，下稱系爭大樓）及其所坐落同市○○段1小段84地 號土地（持分17089/87356，計3,063.48平方公尺，下稱系 爭土地，與系爭大樓合稱系爭房地），有無違反政黨本質或 有其他悖於民主法治原則情事，經於107年6月26日舉行聽證 會後，於108年5月14日第65次委員會議決議，認定上訴人借 用中華民國民眾服務總社（下稱民眾服務總社）名義標購取 得系爭大樓（現已滅失）及系爭土地，為其不當取得之財產 ，並以同日黨產處字第108002號處分書（下稱原處分），自 上訴人之其他財產追徵其價額共計新臺幣（下同）7億8,275 萬8,715元。上訴人不服，循序向原審提起行政訴訟，聲明 ：原處分撤銷。經原審以108年度訴字第1184號判決(下稱原 判決)駁回其訴後，上訴人不服，提起本件上訴。 三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載 。 四、原判決駁回上訴人之訴，係以： (一)上訴人是符合黨產條例第4條第1款規定之政黨。國宅處前於 66年間擬定「臺北市古亭區新隆里都市更新國宅興建計畫」 （下稱系爭都更國宅興建計畫），68年間完成細部計畫、更 新計畫，除興建國宅大樓供安置拆遷戶及一般市民外，並新 建辦公大樓即系爭大樓。國宅處於71年、72年間對系爭大樓 最初規劃，是依行為時國民住宅條例（下稱國宅條例）第7 條第2項意旨及同條例施行細則第16條規定，優先分配予新 隆里更新區內遭拆除之原單位優先承購，其餘空間則供有意 願之臺北市政府各單位承購（下稱原分配規劃），並已基於 原分配規劃，函詢臺北市政府各機關之承購意願，及統計有 意承購單位所需求之坪數，甚且承諾配合承購單位之需要設 計公共設施。但因上訴人曾向國宅處長表示欲價購系爭房地 之全部，國宅處於73年7月24日就擬簽呈變更原分配規劃， 建請內政部同意由一單位按標售底價統一價購使用，同時協 調既有權優先承購之單位改購其他房屋。臺北市政府及內政 部分別為國宅條例之直轄市及中央主管機關，對國宅處違反 國宅條例第7條第2項及同條例施行細則第16條規定，且不顧 臺北市政府所屬多單位已明確表達承購系爭大樓意願，逕予 推翻原分配規劃，擬將系爭房地改由同一單位價購使用之建 議，非但不予糾正，反由臺北市政府於73年9月間函請內政 部同意，內政部更於兩週後迅速函復。國宅處於74年1月15 日即以合於上訴人意願之方式，訂定將系爭房地全部訂為單 一標售標的之標售公告，所訂投標資格為「依法在我國領土 內有不動產權利主體資格之非營利社團或政府機關」，標售 底價訂為4億3,170萬元，非當時一般非營利社團之資力所得 負擔，雖以公開招標方式辦理，僅有民眾服務總社之名義投 標。 (二)系爭房地於74年1月25日由唯一投標者民眾服務總社具名以4 億3,400萬元得標後，雖於同年2月4日、5日即繳清價款及簽 訂買賣契約書。但參酌動員戡亂時期人民團體法第45至52條 於78年1月27日修正公布施行前，我國法制有關政黨之法律 上權利義務，乃以民法有關公益社團規定為據，上訴人於系 爭房地74年1月公告標售期間，尚未依當時民法第46條規定 完成社團法人登記，並無權利能力作為不動產之權利主體， 又非政府機關，不符系爭房地投標資格，且依民眾服務總社 78年7月25日、96年8月15日對內政部之函文顯示，系爭大樓 實為上訴人借用民眾服務總社名義出資所購得，以規避投標 須知第6條第3項第5款之規定。內政部前收受民眾服務總社 函復，得悉系爭房地乃不具投標資格之上訴人借用名義投標 ，未自行究明或移送檢調機關調查其間是否不法，復未通知 國宅處為適法處置，於78年7月27日即函復該社同意備查， 任由民眾服務總社先於78年10月3日將系爭土地所有權移轉 登記予上訴人中央委員會，復於83年6月24日將系爭土地所 有人更名為上訴人；另於83年6月8日將系爭大樓所有權登記 予林鎧藩、黃鏡峯2人（「其他登記事項」註明「中國國民 黨籌備處」），同日再更名為上訴人。前述上訴人取得系爭 房地之過程，藉其當時身為中央政府與臺北市政府執政黨之 政治優勢地位，使國宅處改變其政策，將系爭房地整棟進行 標售，再借用民眾服務總社名義投標取得系爭房地，既與國 宅條例第7條第2項及同法施行細則第16條規定不符而違反當 時法令，且係以違反自由民主憲政秩序要求之方式，自國家 取得財產而累積成政黨財產，違反現代民主法治國家之政黨 政治及政黨機會平等之要求，系爭房地該當黨產條例第4條 第4款之要件。至於上訴人雖主張其係以買賣方式向民眾服 務總社取得系爭房地云云，惟查無上訴人曾實際給付價金之 證據，亦難憑地政機關登記上訴人取得系爭房地原因之資料 ，即認上訴人確曾對民眾服務總社給付買賣價金，而非上訴 人借用該社名義所買。被上訴人認定系爭房地為上訴人不當 取得之財產，並無不合。 (三)上訴人不當取得系爭房地後，於91年7月26日已將之售予光 華投資股份有限公司（下稱光華公司），價金為13億元，於 同年8月21日辦畢所有權移轉登記，上訴人依此繳納土地增 值稅7,569萬5,608元，該當黨產條例第6條第3項「已移轉他 人而無法返還」之要件，其中系爭大樓更於原處分作成前已 拆除，再無以原物返還臺北市政府之可能。故被上訴人得依 黨產條例第6條第3項、同條例施行細則第3條第3項規定，就 上訴人之其他財產追徵其移轉時之價額，即以上訴人移轉系 爭房地予光華公司時之價格13億元，減去上訴人取得系爭房 地之對價4億3,400萬元，再減去民眾服務總社移轉系爭大樓 予上訴人籌備處時繳納之契稅754萬5,677元，再減去移轉系 爭房地予光華公司時繳納之土地增值稅7,569萬5,608元，合 計為7億8,275萬8,715元。上訴人雖主張應向光華公司追徵 價額，但光華公司並非藉由違反政黨本質或其他悖於民主法 治原則之方式，也非以無償或不相當對價自上訴人繼受取得 系爭房地，被上訴人未以光華公司為追徵價額之對象，與黨 產條例第6條第1、3項規定並無不合。至於民眾服務總社於8 3年3月3日與上訴人籌備處簽訂系爭大樓移轉契約，其上記 載買賣價款1億169萬1,100元，惟未經上訴人或民眾服務總 社提出該價款支付之證據，被上訴人另向臺北市稅捐稽徵處 查詢，也查無該筆交易之稅務申報資料，難認上訴人為取得 系爭大樓確曾支付此對價，原處分未自追徵價額中扣除，於 法無不合。另上訴人將系爭大樓移轉登記予光華公司，依買 賣契約負擔移轉登記前當年度之房屋稅額，屬當年度上訴人 使用系爭房地所生稅負，非取得系爭房地之成本，被上訴人 於追徵系爭房地價額時未扣除該筆房屋稅款，亦無不合。 (四)上訴人借用民眾服務總社名義投標取得系爭房地，雖有前述 違反國宅條例及其施行細則而為分配標售、規避投標須知規 定等情事，但未違反強制規定而歸於無效，原處分理由認上 訴人借用名義標購系爭房地因違反國宅條例及投標須知而無 效，所持見解固有未洽，惟原處分認為上訴人違反民主政治 及實質法治國原則而不當取得系爭房地，且已移轉他人而無 法返還，以其移轉予光華公司時之價格13億元為據，追徵其 價額之結論，則與原審判斷結果並無二致，無予撤銷必要等 詞，為其判斷之基礎。 五、本院按： (一)105年8月10日公布施行之黨產條例，是為調查及處理政黨、 附隨組織及其受託管理人不當取得之財產，建立政黨公平競 爭環境，健全民主政治，以落實轉型正義而制定（同條例第 1條參照）。同條例第2條第1項規定：「行政院設不當黨產 處理委員會（以下簡稱本會）為本條例之主管機關……。」第 4條第1款及第4款規定：「本條例用詞，定義如下：一、政 黨：指於中華民國76年7月15日前成立並依動員戡亂時期人 民團體法規定備案者。……四、不當取得財產：指政黨以違反 政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨 組織取得之財產。」第5條規定：「（第1項）政黨、附隨組 織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月 15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日 時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈 、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。（ 第2項）政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起以無償或 交易時顯不相當之對價取得之財產，除黨費、政治獻金、競 選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，雖於本條例公 布日已非政黨、附隨組織或其受託管理人所有之財產，亦推 定為不當取得之財產。」第6條規定：「(第1項)經本會認定 屬不當取得之財產，應命該政黨、附隨組織、受託管理人， 或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或 其受託管理人取得或轉得之人於一定期間內移轉為國有、地 方自治團體或原所有權人所有。(第2項)前項財產移轉範圍 ，以移轉時之現存利益為限。但以不相當對價取得者，應扣 除取得該財產之對價。(第3項)第1項規定之財產，如已移轉 他人而無法返還時，應就政黨、附隨組織、其受託管理人或 無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其 受託管理人取得或轉得之人之其他財產追徵其價額。」第8 條第1項規定：「政黨、附隨組織及其受託管理人應於本條 例施行之日起一年內向本會申報下列財產：一、政黨或附隨 組織自中華民國34年8月15日起至本條例公布日止所取得及 其交付、移轉或登記於受託管理人之現有財產。二、政黨或 附隨組織於前款期間內取得或其交付、移轉或登記於受託管 理人之財產，但現已非政黨、附隨組織或其受託管理人之財 產。」第10條規定：「政黨、附隨組織或其受託管理人依第 8條規定應申報之財產，經本會調查認定有故意或重大過失 隱匿、遺漏或對於重要事項為不實說明者，該財產推定為不 當取得之財產，並依第6條規定處理。」第14條規定：「本 會依第6條規定所為之處分，……應經公開之聽證程序。」 (二)參照司法院釋字第793號解釋理由對黨產條例之法制背景、 同條例第4條第1款之合憲性的闡述：「我國於動員戡亂時期 與戒嚴時期，係處於非常時期之國家體制。……於動員戡亂與 戒嚴之非常時期結束前，政黨因當時之黨國體制，或於非常 時期結束後，憑藉執政優勢，以違反當時法令，或形式合法 但實質內容違反自由民主憲政秩序要求之方式，自國家或人 民取得財產，並予以利用而陸續累積政黨財產，致形成政黨 競爭機會不平等之失衡狀態。基於憲法民主原則保障政黨機 會平等及建構政黨公平競爭機制之義務，國家應採取回復或 匡正之措施，以確立憲法所彰顯之自由民主憲政秩序價值。 惟其內容仍須符合法治國原則之要求，即無論何種國家權力 之行使，均須合於權力分立原則、基本權之保障，及其所蘊 含之比例原則、法律明確性原則及司法救濟等。若係就財產 予以剝奪或限制，除應符合法律保留原則，其賦予忍受財產 剝奪或限制之對象範圍、所得剝奪或限制之財產範圍以及採 取剝奪或限制財產之手段，尚應符合憲法第7條平等原則及 第23條比例原則。……查訓政約法賦予中國國民黨在訓政時期 具有指導監督政府之地位。36年12月25日行憲後，憲法與臨 時條款雖均未賦予中國國民黨法定之一黨統治地位，然至89 年第一次政黨輪替前，中國國民黨事實上長期立於主導國家 權力之絕對優勢地位……取得大量資產，致其在透過選舉爭取 執政機會上，與其他政黨相較，仍擁有不公平之優勢競爭地 位。此等不當取得之財產，自應予以回復，俾建立政黨得為 公平競爭之環境，以落實轉型正義。……」可知，黨產條例乃 國家脫離動員戡亂與戒嚴之非常時期，並歷經政黨輪替之後 ，對於政黨前利用黨國體制之執政機會或國家權力而取得之 不當財產，予以重新評價並採取適當之回復及匡正措施，以 落實轉型正義，並建立政黨公平競爭環境、健全民主政治。 然此等轉型正義法制對於過去不當取得財產之回復、匡正， 除有現實上追溯調查之困難外，亦涉及財產權之剝奪或限制 ，本須遵守法治國原則之要求。又參酌黨產條例第5條立法 理由稱：「一、……政黨係基於共同民主政治理念，協助形成 國民意志，促進國民政治參與為目的之政治團體，根據此一 民主國家政黨之本質，其正當財源應限於黨費、政治獻金、 競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息。政黨依其他方 式所取得之財產，皆與政黨本質不符，爰於本條採舉證責任 轉換之立法體例，推定為不當取得之財產，由政黨舉證其取 得財產係符合政黨本質與民主法治原則，始能保有該財產。 透過此種舉證責任轉換之設計，才能符合實質法治國原則之 要求。二、民主國家政黨之合法財務來源為黨員繳交之黨費 、政府對政黨之補助經費……及個人、人民團體或營利事業之 政治獻金、對於競選經費之捐贈及上述財產所生孳息，爰將 上開財產排除於推定為不當取得之財產範圍之外。三、政黨 、附隨組織或其受託管理人於公布日時尚存在之現有財產及 公布日時雖非現有，然係於威權時期以無償或不相當對價取 得者，均推定為不當取得之財產。」第6條第1項立法理由稱 ：「針對依前條（即黨產條例第5條）推定為不當取得之財 產，如未能證明其係合法取得且符合實質法治國原則，則該 等財產即屬不當，本會應課予該政黨、附隨組織、受託管理 人或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織 或其受託管理人取得或轉得之人，於一定期間內負有移轉之 義務，並賦予其法律效果，爰於本條第1項明定之。」第10 條立法理由稱：「本法第8條明定政黨、附隨組織或其受託 管理人應申報財產之義務，該項義務之履行自當據實為之， 如有故意或重大過失隱匿、遺漏或對於重要事項為不實說明 者，應賦予其不利益之法律效果，爰擬制該等財產為不當取 得之財產，並依第6條規定處理，以確保本條例之落實……。 」 (三)綜上可知，黨產條例雖於第4條第4款（下稱定義條款），就 政黨或其附隨組織「不當取得之財產」（下稱不當黨產）之 概念，為符合其立法目的之適當定義，惟考量不當黨產追溯 調查認定之困難，且政黨除黨費、政治獻金、競選經費之捐 贈、競選費用補助金及其孳息（下合稱政黨通常財產）外， 依其他方式取得之財產，與自由民主國家之政黨本質原有不 符，而依該條例命不當黨產之移轉所有或追徵其價額（下合 稱回復匡正措施），又涉及人民財產權之剝奪或限制，本須 遵守法治國之比例原則及正當法律程序，故而藉由不當黨產 之依法推定、當事人主動申報及依法認定須經公開聽證程序 等制度，適當節制不當黨產處理委員會（下稱黨產會）得予 認定不當黨產之範圍及其程序成本，並符合法治國之比例原 則與正當法律程序。亦即，黨產條例除定義條款外，復透過 第5條舉證責任轉換之立法例，使政黨或其附隨組織須就該 條所推定之不當黨產，舉證其取得財產符合政黨本質與民主 法治原則，始能保有該財產；黨產會則在該條推定不當黨產 之範圍內，經公開聽證程序，參酌政黨或其附隨組織之說明 及相關舉證，再認定是否屬定義條款所稱之不當黨產，並決 定如何依同條例第6條規定而為回復匡正措施。另政黨、附 隨組織及其受託管理人（下合稱申報義務人）則應於該條例 施行之日起1年內，主動向黨產會依同條例第8條規定申報其 財產（其範圍大於第5條所定）。對於上開應申報之財產， 申報義務人若有故意或重大過失隱匿、遺漏或對於重要事項 為不實說明之情形（下稱違背申報義務之法定情形），則該 等財產得逕依同條例第10條規定推定為不當黨產，再由黨產 會循公開聽證之程序，為不當黨產之認定及相關之回復匡正 措施。依此，於黨產條例105年8月10日公布日已非申報義務 人所有之財產，除非申報義務人有違背其申報義務之法定情 形，得逕依同條例第10條規定推定為不當黨產者外，該財產 須屬政黨或附隨組織以「無償」或「交易時顯不相當之對價 」之方式取得，又非屬政黨通常財產，才受同條例第5條第2 項之推定為不當黨產，而得由黨產會依同條例第6條、第14 條規定之程序予以認定，並為回復匡正措施。 (四)經查，上訴人為黨產條例第4條第1款所稱之政黨，而系爭大 樓及其基地即系爭房地，乃依系爭都更國宅興建計畫所興建 ，國宅處原依國宅條例第7條第2項及同條例施行細則第16條 規定擬定原分配規劃，將系爭大樓優先分配予更新範圍內遭 拆除原單位優先承購，其餘空間有多個政府機關表達承購意 願，但上訴人使國宅處變更原分配規劃，將系爭房地改為整 棟方式公開標售，底價訂為4億3,170萬元，上訴人不符國宅 處所定投標資格，故借用民眾服務總社名義以4億3,400萬元 得標，由上訴人實際出資而取得系爭房地，惟嗣於91年7月2 6日已將之以13億元讓售予光華公司，於91年8月21日辦妥所 有權移轉登記，上訴人依此繳納土地增值稅7,569萬5,608元 等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷 內證據相符，自得為本院判決之基礎。依原審上述確定之事 實，系爭房地既於黨產條例105年8月10日公布前，已由上訴 人讓售予光華公司，並非上訴人、其附隨組織或其受託管理 人所有，雖其性質顯非政黨通常財產，但仍須上訴人有違背 申報義務之法定情形，或係以「無償」或「交易時顯不相當 之對價」之方式取得，系爭房地才受黨產條例推定為不當黨 產，而得由黨產會依同條例第6條、第14條規定之程序，予 以認定並為相關回復匡正措施。本件系爭房地是否有違背申 報義務之法定情形不明，上訴人前借用民眾服務總社名義出 資以4億3,400萬元標得系爭房地之時，該價額於交易當時是 否屬顯不相當之對價，亦未經原審依職權查明釐清，原判決 即以系爭房地乃上訴人憑藉當時為中央政府及臺北市政府執 政黨之優勢地位，違反當時國宅條例第7條第2項及同條例施 行細則第16條等法令，亦規避國宅處所訂投標資格而取得， 違反政黨機會平等要求為由，逕認系爭房地屬定義條款所稱 之不當黨產，並認被上訴人得依同條例第6條第3項規定，自 上訴人之其他財產追徵其價額，經核已有不適用行政訴訟法 第125條規定及適用黨產條例規定不當之違法。 (五)綜上所述，原判決既有前述違背法令情事，且與判決結論有 影響，上訴意旨雖未指摘及此，然依行政訴訟法第251條第2 項規定，本院調查原判決有無違背法令，不受上訴理由之拘 束，上訴人求予廢棄，應認有理由，並因事證尚有未明，本 院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟 庭更為審理。 六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。　　　 中　　華　　民　　國　　112 　年　　9 　　月　　14　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官 蕭　惠　芳 法官　曹　瑞　卿 法官　林　惠　瑜 法官　李 君 豪 法官　梁　哲　瑋 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　112 　年　　9 　　月　　14　　日 書記官 曾 彥 碩