最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一三三三號
上 訴 人 東雲股份有限公司
代 表 人 丙○○
上 訴 人 建台水泥股份有限公司
代 表 人 甲○○
共 同
訴訟代理人 林慶雲 律師
楊靖儀 律師陳裕文 律師
被 上訴 人 行政院公平交易委員會
代 表 人 乙○○
右當事人間因公平交易法事件，上訴人不服中華民國九十一年八月六日臺北高等行政法院九十年度訴字第四七五一號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人主張：一、上訴人於民國（下同）八十年至八十四年間共同興建、銷售之「八五國際廣場」（下稱系爭建築物）建案（下稱系爭建案）經人檢舉廣告不實，且有隱匿公設資訊等顯失公平之情事等情。案經被上訴人調查結果，認定系爭建案廣告宣傳刊物上宣稱「二年包租，回報率高達十六％保證」（下稱系爭廣告），為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項之規定；且系爭建築物地下二樓美食街攤位商品買賣契約書上，未就公共設施之項目及公共設施分攤之計算方式予以載明，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條規定，依行為時同法第四十一條前段規定，以八十九年十一月二十日（八九）公處字第一八七號處分書，為上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前二項虛偽不實及引人錯誤之表示暨足以影響交易秩序之行為之處分。並以八十九年十一月二十日（八九）公參字第八九○○一四五─○○六號函函送上訴人，於該函說明◆記載：本案系爭行為發生於八十八年二月五日公平交易法修正生效前，故適用修正前公平交易法規定，上訴人如逾期未依前開處分書主文停止違法行為，被上訴人將依修正後公平交易法第四十一條規定續行處理。二、惟查原判決有不適用法規及適用法規不當之當然違背法令：（一）、依被上訴人（八九）公處字第一八七號行政處分意旨所示，被上訴人於八十四年十一月二十九日第二一六次委員會決議：建築業者應依下列決議辦理：⒈契約中應說明共同部分（公共設施）所含項目。⒉契約中應表明公共設施分攤之計算方式。⒊各戶持分總表應明確列示，亦由業者自行決定採行提供公眾閱覽、分送或自由取閱等方式。⒋導正期限為八十五年元月止。⒌基於不溯及既往原則，本導正計畫實施前已簽訂之房地買賣契約，不予適用。自八十五年二月一日起，業者如未依前開決議執行，即認定違反公平交易法第二十四條。然依憲法第二十三條、中央法規標準法第七條及行政程序法第一百五十四條第一項、第一百五十七條第三項之規定意旨，倘被上訴人欲以法規命令之方式對人民之自由、權利加以限制者，則其法規命令之制定，須以公告發布之方式，使人民知悉，如此方符合依法行政原則。本件被上訴人前揭於八十四年十一月二十九日第二一六次委員會議之決議內容，並未依法於政府公報或新聞紙公告之事實，兩造皆無爭執，是被上訴人該次未公告週知之內部決議，依法即不得為對人民自由及權利限制之依據，否則即違反依法行政原則。準此，被上訴人於前揭行政處分中，指稱上訴人與檢舉人間之房屋買賣契約違反該次委員會決議內容之導正期限，並因此違反公平交易法第二十四條規定云云，即與前揭各規定相違，其行政處分當有違依法行政原則。就被上訴人之行政處分有違依法行政原則之情事，上訴人亦有於原審審理時予以主張，惟原審竟仍恝置不顧，罔顧前揭憲法、中央法規標準法及行政程序法之相關規定，恣意駁回上訴人之主張，原判決自亦有判決不適用法規之違法。（二）、被上訴人於八十四年十一月二十九日第二一六次委員會決議：「基於不溯及既往原則，本導正計畫實施前已簽訂之房地買賣契約，不予適用。自八十五年二月一日起，業者如未依前開決議執行，即認定違反公平交易法第二十四條。」云云，顯見被上訴人所為之行政處分，其憑據係以被上訴人前揭之第二一六次委員會決議意旨所為，然原判決竟認被上訴人所為之行政處分之憑據與該次委員會之決議無涉，其論述與事實不符，實難昭折服。三、原判決有判決不備理由、判決不適用法規及適用法規不當之當然違背法令：上訴人認本件檢舉人執上訴人銷售其他樓層期間所使用之廣告，張冠李戴指述上訴人就系爭美食街之銷售廣告亦有如此之宣傳，與實情不符。上訴人就被上訴人未就廣告銷售宣傳之期間先後，予以詳查而遽以認定，亦曾於原審審理時明確主張，惟原審就此有利於上訴人之事由未予採納，亦未於判決理由中載明其不予採納之理由，原判決自有判決不備理由之當然違背法令。又縱認上訴人前揭銷售廣告有所瑕疵，惟上訴人前揭銷售廣告之瑕疵是否該當公平交易法第二十一條第一項之虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵之規定，亦須查明本案是否有消費者欲以銷售廣告所宣傳之條件，要求上訴人履行，而遭上訴人拒絕之情事予以論斷。倘若有消費者執此要求而遭上訴人拒絕者，上訴人或可謂為違反公平交易法第二十一條第一項之規定；惟倘若並無此情事者，則不可遽論上訴人有違公平交易法第二十一條第一項之規定。本案檢舉人僅以上訴人「實際上」係與消費者以二年回租，回租報酬率為十六％之事實，向被上訴人檢舉。而被上訴人及原審亦僅以此為由，遽以論斷上訴人違反公平交易法第二十一條第一項規定，有違公平交易法第二十一條第一項之規範意旨，原判決有適用法條不當之違背法令。為此請判決廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人則以：一、上訴人於系爭建案買賣契約書中未載明公共設施項目及公共設施分攤計算方式等重要交易條件之行為，具有商業競爭倫理非難性，已違反公平交易法第二十四條之規定；按公平交易法第二十四條規定「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為。」若事業以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易者，即不符合商業競爭倫理，為不公平之競爭行為。次按公共設施與房屋商品之使用面積息息相關，且不動產單價甚高，公共設施之相關資訊應屬房屋買賣時之重要交易資訊，殆無疑義，然在一般消費者普遍欠缺營建相關專業知識之情況下，消費者於房屋買賣過程多處於資訊不對等之地位，建築業者倘未於契約中載明公共設施項目、公共設施分攤計算方式等重要交易條件，除易誤導購屋人，亦將造成同業間之不公平競爭，違反商業競爭倫理，為足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條之規定。為此，被上訴人前於八十四年九月六日第二○四次委員會議曾決議：房地產買賣合約書應將公共設施之資訊予以透明化。復於同年十一月二十九日第二一六次委員會議決議：建築業者應依下列決議辦理（一）契約中應說明共用部分（公共設施）所含項目。（二）契約中應表明公共設施分攤之計算方式。（三）各戶持份總表應明確列示，並由業者自行決定採行提供公眾閱覽、分送或自由取閱等方式。惟鑒於建商未於契約中載明公共設施乃業者行之有年之慣習，為便於業者因應，故以通案之方式進行導正，且為使相關業者有自動改善之機會，遂訂導正期限至八十五年元月底，即導正計畫實施前已簽訂之房地產買賣契約，不予適用，然此非謂導正計畫前建築業者未充分揭露資訊之行為合法。足見被上訴人處分之依據乃公平交易法第二十四條，此於原判決理由第八點中已有詳述，上訴人復執前詞顯屬誤解。二、上訴人於系爭建案廣告宣傳刊物上所載「二年包租，回報率高達十六％保證」，顯與實際回租報酬率不符，確有違反公平交易法第二十一條第一項規定之情事。按公平交易法第二十一條第一項所稱虛偽不實，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者。所稱引人錯誤，則係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者。查系爭「二年包租，回報率高達十六％保證」之廣告用語出現於上訴人所刊二則廣告宣傳刊物上，其一係以圖片及中英文對照說明方式介紹整棟八五國際廣場建案之整體環境，並針對系爭建案各樓層逐一介紹，復於末頁列表比較系爭建案與其他高樓層建案之差異，系爭「二年包租，回報率高達十六％保證」等字樣，即出現於比較表之附註說明，惟上訴人並未附加說明回租報酬率適用樓層之文字供消費者參考；另一廣告宣傳刊物內容與前揭廣告宣傳刊物類似，其以圖片、中文說明方式，介紹系爭建案之整體環境及各樓層，而系爭廣告用語即刊於該刊物內頁，且與前揭廣告相同，亦無附註任何說明。經查系爭廣告「二年包租，回報率高達十六％」乃消費者欲購買系爭八五國際廣場之重要參考，惟上訴人卻未就上開內容輔以任何說明文字，使具有普通知識經驗之消費者產生「二年包租，回報率高達十六％保證」係適用於系爭建案之全部樓層商品之觀念，而與上訴人提供地下二樓消費者之回租報酬率僅為五％（二年報酬率十％）之實際情形顯有相當大之差距，上訴人刊登系爭廣告之內容核屬虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項規定之事證，至為明確，原判決理由第六、七點亦已詳盡論述，實無上訴人所稱判決違背法令之情事。另上訴人主張系爭廣告是否該當公平交易法第二十一條第一項之要件，須有消費者以銷售廣告所宣傳條件，要求上訴人履行，而遭被上訴人拒絕之事實部分。依公平交易法第二十一條之規定，事業刊登之廣告內容倘有虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，足以引起一般大眾錯誤之認知或決定者，即已該當該條規定之要件，至於消費者實際上是否曾要求事業履行廣告內容遭拒，則非公平交易法第二十一條第一項構成要件。上訴人之上訴，顯係對該條規定誤解所致，請判決駁回等語，資為抗辯。
本院按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。
」為公平交易法第二十一條第一項及第二十四條所明定。又違反公平交易法規定之事業，公平會得限期命其停止或改正其行為，復為行為時同法第四十一條前段所規定。
查上訴人於八十年至八十四年間共同興建、銷售之系爭建案，經人檢舉廣告不實，且有隱匿公設資訊等顯失公平之情事等情。案經被上訴人調查結果，認定系爭廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項之規定；並系爭建築物地下二樓美食街攤位商品買賣契約書上，未就公共設施之項目及公共設施分攤之計算方式予以載明，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條規定。乃依行為時同法第四十一條前段規定，以八十九年十一月二十日（八九）公處字第一八七號處分書，為上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前二項虛偽不實及引人錯誤之表示暨足以影響交易秩序之行為之處分。並以八十九年十一月二十日（八九）公參字第八九○○一四五─○○六號函函送上訴人，於該函說明◆記載：本案系爭行為發生於八十八年二月五日公平交易法修正生效前，故適用修正前公平交易法規定，上訴人如逾期未依前開處分書主文停止違法行為，被上訴人將依修正後公平交易法第四十一條規定續行處理。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂共同提起行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、本件上訴人於八十年至八十四年間共同銷售之系爭廣告有「二年包租，回報率高達十六％保證」之廣告，以及系爭美食街商品買賣契約書上，未就公共設施之項目及公共設施分攤之計算方式予以載明之事實，為兩造所不爭，且有系爭廣告影本附卷及使用執照、買賣契約書影本附原處分卷可稽，為可認定之事實。二、上訴人雖主張系爭廣告適用對象係在香港銷售之套房，而台灣部分則只限於特定樓層之套房云云，惟「二年包租，回報率高達十六％保證」之廣告用語，出現於二廣告宣傳刊物，其一係以圖片及中英文對照介紹八五國際廣場建案之整體環境，並就各樓層逐一介紹，復於末頁列表比較系爭建案與其他高樓層建案之差異，而系爭「二年包租，回報率高達十六％保證」字樣，即出現於比較表之附註說明中，且無任何其他補助說明。另一廣告宣傳刊物內容與前揭廣告宣傳刊物類似，惟係以圖片、中文說明方式，介紹系爭建案之整體環境及各樓層，而在系爭廣告用語，亦無任何附註說明。在系爭廣告於無任何附帶說明下，均會造成消費者誤認所謂「二年包租，回報率高達十六％保證」係適用於本建案全部樓層商品，而實際上被上訴人提供給地下二樓消費者之回報率僅為百分之五（二年報酬率百分之十），顯有相當差距，上訴人此部分之主張，委無可採。從而，系爭廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項之規定，洵堪認定。三、上訴人另主張原處分理由與主文之記載含糊混淆云云。被上訴人辯稱，原處分理由一（二）謂「．．．在系爭廣告無任何附帶說明下，會造成消費者認為，所謂『二年包租，回報率高達十六％保證』係適用於系爭建案之全部樓層商品，而實際上被處分人提供給地下二樓消費者之回租報酬率僅為五％（二年報酬率十％），二者顯有相當差距，被處分人所辯，顯不足採。系爭廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示，洵堪認定。」與主文上所載「被處分人於『八五國際廣場』建案廣告宣傳刊物上宣稱『二年包租，回報率高達十六％保證』，為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項之規定。」並無不符等語。按，公平交易法第二十一條第一項規定所謂「虛偽不實『或』引人錯誤」之『或』字，意指一或二者皆有之意，故上開法條係禁止事業於商品或廣告上為虛偽不實或引人錯誤，或虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵等行為，原處分上述主文與理由並無矛盾之處，上訴人此部分主張，亦無可採。四、另依公平交易法第二十四條規定，若事業以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易者，即不符合商業競爭倫理，為不公平之競爭行為。次按公共設施與房屋商品之使用面積息息相關，且不動產單價甚高，公共設施之相關資訊應屬房屋買賣時之重要交易資訊，殆無疑義，然在一般消費者普遍欠缺營建相關專業知識之情況下，消費者於房屋買賣過程多處於資訊不對等之地位，建築業者倘未於契約中載明公共設施分攤方式等重要交易條件，除易誤導購屋人，亦將造成同業間之不公平競爭，而有違反公平交易法第二十四條規定之虞。是以，建築業者倘於契約中未載明公共設施面積、比例等事項，原即屬公平交易法第二十四條所稱顯失公平之行為，被上訴人據此處分上訴人，並無違法不當之處。至於上訴人所稱導正原則，則係被上訴人基於「未於契約中載明公共設施分攤方式」乃建築業者行之有年之慣習，為便於業者因應，故以通案之方式進行導正。且為使相關業者有自動改善之機會，規定導正計畫實施前已簽訂之房地產買賣契約不予適用。惟此非謂導正計畫前建築業者未充分揭露資訊之行為合法，原處分所依據為公平交易法第二十四條規定，並非上述之導正原則。從而，上訴人主張被上訴人此所謂公共設施應於買賣契約中載明之規定，係由被上訴人於八十四年十一月二十九日第二一六次委員會中所決議自八十五年二月一日起執行。惟該決議係被上訴人內部之決議，對外並無具有法規命令之效力，被上訴人竟執之為處分上訴人之憑據，自與憲法第二十三條及中央法規標準法第五條之規定意旨相違，自非適法之行政處分。退萬步言，縱認該決議為處分之憑據，因被上訴人並未將該決議內容對外予以公告發布，上訴人自無法適時知悉該決議之內容究為如何，上訴人依一般商業慣例未將公共設施所含項目及分攤比例之計算方式列於買賣契約中，亦屬行政法理中所謂信賴保護原則之情形，自不得認定上訴人有何違反公平交易法之情事云云，洵屬誤會，同不足採信。五、上訴人另主張因系爭建案於原處分作成前已無銷售，被上訴人應就檢舉人檢舉事項諭知不受理乙節。惟查上訴人之行為業已違反公平交易法第二十一條第一項及第二十四條之規定，復依上訴人行為時公平交易法第四十一條規定「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。」被上訴人自得據以命上訴人停止系爭違法行為。此與處分作成時，系爭建案是否持續銷售並無關聯，亦不影響上訴人所為違反公平交易法規定之事實。上訴人此部分主張，實係對公平交易法適用之誤解。六、綜上所述，上訴人所訴各節，均無可採，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，因認上訴人前訴訟程序之訴為無理由，將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人前訴訟程序之訴，核無違誤。查上訴人認前揭銷售廣告之瑕疵，仍須查明是否有消費者以銷售廣告之條件，要求上訴人履行而遭拒絕之情事，核係對原判決依職權調查證據之行使，予以指摘；至所稱被上訴人第二一六次委員會決議：導正期限為八十五年一月止，惟並非可認前開導正計畫前，建築業者未充分揭露資訊之行為為合法。上訴人以前揭上訴意旨為爭執，核屬法律見解之歧異，難謂原判決有違背法令之情形，是其指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條
第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十月二日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審判長 法官 葉 振 權
法官 林 家 惠
法官 吳 錦 龍
法官 劉 鑫 楨
法官 吳 明 鴻
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 莊 俊 亨
中華民國九十二年十月二日
最高行政法院92年度判字第1333號 公平交易法
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一三三三號 上 訴 人 東雲股份有限公司 代 表 人 丙○○ 上 訴 人 建台水泥股份有限公司 代 表 人 甲○○ 共 同 訴訟代理人 林慶雲 律師 楊靖儀 律師 陳裕文 律師 被 上訴 人 行政院公平交易委員會 代 表 人 乙○○ 右當事人間因公平交易法事件，上訴人不服中華民國九十一年八月六日臺北高等行政 法院九十年度訴字第四七五一號判決，提起上訴。本院判決如左： 主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由 本件上訴人主張：一、上訴人於民國（下同）八十年至八十四年間共同興建、銷售之 「八五國際廣場」（下稱系爭建築物）建案（下稱系爭建案）經人檢舉廣告不實，且 有隱匿公設資訊等顯失公平之情事等情。案經被上訴人調查結果，認定系爭建案廣告 宣傳刊物上宣稱「二年包租，回報率高達十六％保證」（下稱系爭廣告），為虛偽不 實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項之規定；且系爭建築物地下 二樓美食街攤位商品買賣契約書上，未就公共設施之項目及公共設施分攤之計算方式 予以載明，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條規定， 依行為時同法第四十一條前段規定，以八十九年十一月二十日（八九）公處字第一八 七號處分書，為上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前二項虛偽不實及引人錯 誤之表示暨足以影響交易秩序之行為之處分。並以八十九年十一月二十日（八九）公 參字第八九○○一四五─○○六號函函送上訴人，於該函說明記載：本案系爭行為 發生於八十八年二月五日公平交易法修正生效前，故適用修正前公平交易法規定，上 訴人如逾期未依前開處分書主文停止違法行為，被上訴人將依修正後公平交易法第四 十一條規定續行處理。二、惟查原判決有不適用法規及適用法規不當之當然違背法令 ：（一）、依被上訴人（八九）公處字第一八七號行政處分意旨所示，被上訴人於八 十四年十一月二十九日第二一六次委員會決議：建築業者應依下列決議辦理：⒈契約 中應說明共同部分（公共設施）所含項目。⒉契約中應表明公共設施分攤之計算方式 。⒊各戶持分總表應明確列示，亦由業者自行決定採行提供公眾閱覽、分送或自由取 閱等方式。⒋導正期限為八十五年元月止。⒌基於不溯及既往原則，本導正計畫實施 前已簽訂之房地買賣契約，不予適用。自八十五年二月一日起，業者如未依前開決議 執行，即認定違反公平交易法第二十四條。然依憲法第二十三條、中央法規標準法第 七條及行政程序法第一百五十四條第一項、第一百五十七條第三項之規定意旨，倘被 上訴人欲以法規命令之方式對人民之自由、權利加以限制者，則其法規命令之制定， 須以公告發布之方式，使人民知悉，如此方符合依法行政原則。本件被上訴人前揭於 八十四年十一月二十九日第二一六次委員會議之決議內容，並未依法於政府公報或新 聞紙公告之事實，兩造皆無爭執，是被上訴人該次未公告週知之內部決議，依法即不 得為對人民自由及權利限制之依據，否則即違反依法行政原則。準此，被上訴人於前 揭行政處分中，指稱上訴人與檢舉人間之房屋買賣契約違反該次委員會決議內容之導 正期限，並因此違反公平交易法第二十四條規定云云，即與前揭各規定相違，其行政 處分當有違依法行政原則。就被上訴人之行政處分有違依法行政原則之情事，上訴人 亦有於原審審理時予以主張，惟原審竟仍恝置不顧，罔顧前揭憲法、中央法規標準法 及行政程序法之相關規定，恣意駁回上訴人之主張，原判決自亦有判決不適用法規之 違法。（二）、被上訴人於八十四年十一月二十九日第二一六次委員會決議：「基於 不溯及既往原則，本導正計畫實施前已簽訂之房地買賣契約，不予適用。自八十五年 二月一日起，業者如未依前開決議執行，即認定違反公平交易法第二十四條。」云云 ，顯見被上訴人所為之行政處分，其憑據係以被上訴人前揭之第二一六次委員會決議 意旨所為，然原判決竟認被上訴人所為之行政處分之憑據與該次委員會之決議無涉， 其論述與事實不符，實難昭折服。三、原判決有判決不備理由、判決不適用法規及適 用法規不當之當然違背法令：上訴人認本件檢舉人執上訴人銷售其他樓層期間所使用 之廣告，張冠李戴指述上訴人就系爭美食街之銷售廣告亦有如此之宣傳，與實情不符 。上訴人就被上訴人未就廣告銷售宣傳之期間先後，予以詳查而遽以認定，亦曾於原 審審理時明確主張，惟原審就此有利於上訴人之事由未予採納，亦未於判決理由中載 明其不予採納之理由，原判決自有判決不備理由之當然違背法令。又縱認上訴人前揭 銷售廣告有所瑕疵，惟上訴人前揭銷售廣告之瑕疵是否該當公平交易法第二十一條第 一項之虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵之規定，亦須查明本案是否有消費者欲以銷 售廣告所宣傳之條件，要求上訴人履行，而遭上訴人拒絕之情事予以論斷。倘若有消 費者執此要求而遭上訴人拒絕者，上訴人或可謂為違反公平交易法第二十一條第一項 之規定；惟倘若並無此情事者，則不可遽論上訴人有違公平交易法第二十一條第一項 之規定。本案檢舉人僅以上訴人「實際上」係與消費者以二年回租，回租報酬率為十 六％之事實，向被上訴人檢舉。而被上訴人及原審亦僅以此為由，遽以論斷上訴人違 反公平交易法第二十一條第一項規定，有違公平交易法第二十一條第一項之規範意旨 ，原判決有適用法條不當之違背法令。為此請判決廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願 決定等語。 被上訴人則以：一、上訴人於系爭建案買賣契約書中未載明公共設施項目及公共設施 分攤計算方式等重要交易條件之行為，具有商業競爭倫理非難性，已違反公平交易法 第二十四條之規定；按公平交易法第二十四條規定「除本法另有規定者外，事業亦不 得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為。」若事業以欺騙或隱瞞重要事實 等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易者，即不符合商業競爭倫理，為不公平 之競爭行為。次按公共設施與房屋商品之使用面積息息相關，且不動產單價甚高，公 共設施之相關資訊應屬房屋買賣時之重要交易資訊，殆無疑義，然在一般消費者普遍 欠缺營建相關專業知識之情況下，消費者於房屋買賣過程多處於資訊不對等之地位， 建築業者倘未於契約中載明公共設施項目、公共設施分攤計算方式等重要交易條件， 除易誤導購屋人，亦將造成同業間之不公平競爭，違反商業競爭倫理，為足以影響交 易秩序之欺罔或顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條之規定。為此，被上訴人 前於八十四年九月六日第二○四次委員會議曾決議：房地產買賣合約書應將公共設施 之資訊予以透明化。復於同年十一月二十九日第二一六次委員會議決議：建築業者應 依下列決議辦理（一）契約中應說明共用部分（公共設施）所含項目。（二）契約中 應表明公共設施分攤之計算方式。（三）各戶持份總表應明確列示，並由業者自行決 定採行提供公眾閱覽、分送或自由取閱等方式。惟鑒於建商未於契約中載明公共設施 乃業者行之有年之慣習，為便於業者因應，故以通案之方式進行導正，且為使相關業 者有自動改善之機會，遂訂導正期限至八十五年元月底，即導正計畫實施前已簽訂之 房地產買賣契約，不予適用，然此非謂導正計畫前建築業者未充分揭露資訊之行為合 法。足見被上訴人處分之依據乃公平交易法第二十四條，此於原判決理由第八點中已 有詳述，上訴人復執前詞顯屬誤解。二、上訴人於系爭建案廣告宣傳刊物上所載「二 年包租，回報率高達十六％保證」，顯與實際回租報酬率不符，確有違反公平交易法 第二十一條第一項規定之情事。按公平交易法第二十一條第一項所稱虛偽不實，係指 表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起 錯誤之認知或決定者。所稱引人錯誤，則係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以 引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者。查系爭「二年包租，回報率高 達十六％保證」之廣告用語出現於上訴人所刊二則廣告宣傳刊物上，其一係以圖片及 中英文對照說明方式介紹整棟八五國際廣場建案之整體環境，並針對系爭建案各樓層 逐一介紹，復於末頁列表比較系爭建案與其他高樓層建案之差異，系爭「二年包租， 回報率高達十六％保證」等字樣，即出現於比較表之附註說明，惟上訴人並未附加說 明回租報酬率適用樓層之文字供消費者參考；另一廣告宣傳刊物內容與前揭廣告宣傳 刊物類似，其以圖片、中文說明方式，介紹系爭建案之整體環境及各樓層，而系爭廣 告用語即刊於該刊物內頁，且與前揭廣告相同，亦無附註任何說明。經查系爭廣告「 二年包租，回報率高達十六％」乃消費者欲購買系爭八五國際廣場之重要參考，惟上 訴人卻未就上開內容輔以任何說明文字，使具有普通知識經驗之消費者產生「二年包 租，回報率高達十六％保證」係適用於系爭建案之全部樓層商品之觀念，而與上訴人 提供地下二樓消費者之回租報酬率僅為五％（二年報酬率十％）之實際情形顯有相當 大之差距，上訴人刊登系爭廣告之內容核屬虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交 易法第二十一條第一項規定之事證，至為明確，原判決理由第六、七點亦已詳盡論述 ，實無上訴人所稱判決違背法令之情事。另上訴人主張系爭廣告是否該當公平交易法 第二十一條第一項之要件，須有消費者以銷售廣告所宣傳條件，要求上訴人履行，而 遭被上訴人拒絕之事實部分。依公平交易法第二十一條之規定，事業刊登之廣告內容 倘有虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，足以引起一般大眾錯誤之認知或決定者，即 已該當該條規定之要件，至於消費者實際上是否曾要求事業履行廣告內容遭拒，則非 公平交易法第二十一條第一項構成要件。上訴人之上訴，顯係對該條規定誤解所致， 請判決駁回等語，資為抗辯。 本院按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格 、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、 製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」「除 本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。 」為公平交易法第二十一條第一項及第二十四條所明定。又違反公平交易法規定之事 業，公平會得限期命其停止或改正其行為，復為行為時同法第四十一條前段所規定。 查上訴人於八十年至八十四年間共同興建、銷售之系爭建案，經人檢舉廣告不實，且 有隱匿公設資訊等顯失公平之情事等情。案經被上訴人調查結果，認定系爭廣告為虛 偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項之規定；並系爭建築物 地下二樓美食街攤位商品買賣契約書上，未就公共設施之項目及公共設施分攤之計算 方式予以載明，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條規 定。乃依行為時同法第四十一條前段規定，以八十九年十一月二十日（八九）公處字 第一八七號處分書，為上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前二項虛偽不實及 引人錯誤之表示暨足以影響交易秩序之行為之處分。並以八十九年十一月二十日（八 九）公參字第八九○○一四五─○○六號函函送上訴人，於該函說明記載：本案系 爭行為發生於八十八年二月五日公平交易法修正生效前，故適用修正前公平交易法規 定，上訴人如逾期未依前開處分書主文停止違法行為，被上訴人將依修正後公平交易 法第四十一條規定續行處理。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂共同提起行政 訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、本件上訴人於八十年至八十 四年間共同銷售之系爭廣告有「二年包租，回報率高達十六％保證」之廣告，以及系 爭美食街商品買賣契約書上，未就公共設施之項目及公共設施分攤之計算方式予以載 明之事實，為兩造所不爭，且有系爭廣告影本附卷及使用執照、買賣契約書影本附原 處分卷可稽，為可認定之事實。二、上訴人雖主張系爭廣告適用對象係在香港銷售之 套房，而台灣部分則只限於特定樓層之套房云云，惟「二年包租，回報率高達十六％ 保證」之廣告用語，出現於二廣告宣傳刊物，其一係以圖片及中英文對照介紹八五國 際廣場建案之整體環境，並就各樓層逐一介紹，復於末頁列表比較系爭建案與其他高 樓層建案之差異，而系爭「二年包租，回報率高達十六％保證」字樣，即出現於比較 表之附註說明中，且無任何其他補助說明。另一廣告宣傳刊物內容與前揭廣告宣傳刊 物類似，惟係以圖片、中文說明方式，介紹系爭建案之整體環境及各樓層，而在系爭 廣告用語，亦無任何附註說明。在系爭廣告於無任何附帶說明下，均會造成消費者誤 認所謂「二年包租，回報率高達十六％保證」係適用於本建案全部樓層商品，而實際 上被上訴人提供給地下二樓消費者之回報率僅為百分之五（二年報酬率百分之十）， 顯有相當差距，上訴人此部分之主張，委無可採。從而，系爭廣告為虛偽不實及引人 錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項之規定，洵堪認定。三、上訴人另主 張原處分理由與主文之記載含糊混淆云云。被上訴人辯稱，原處分理由一（二）謂「 ．．．在系爭廣告無任何附帶說明下，會造成消費者認為，所謂『二年包租，回報率 高達十六％保證』係適用於系爭建案之全部樓層商品，而實際上被處分人提供給地下 二樓消費者之回租報酬率僅為五％（二年報酬率十％），二者顯有相當差距，被處分 人所辯，顯不足採。系爭廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示，洵堪認定。」與主文上 所載「被處分人於『八五國際廣場』建案廣告宣傳刊物上宣稱『二年包租，回報率高 達十六％保證』，為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項 之規定。」並無不符等語。按，公平交易法第二十一條第一項規定所謂「虛偽不實『 或』引人錯誤」之『或』字，意指一或二者皆有之意，故上開法條係禁止事業於商品 或廣告上為虛偽不實或引人錯誤，或虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵等行為，原處 分上述主文與理由並無矛盾之處，上訴人此部分主張，亦無可採。四、另依公平交易 法第二十四條規定，若事業以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對 人與其交易者，即不符合商業競爭倫理，為不公平之競爭行為。次按公共設施與房屋 商品之使用面積息息相關，且不動產單價甚高，公共設施之相關資訊應屬房屋買賣時 之重要交易資訊，殆無疑義，然在一般消費者普遍欠缺營建相關專業知識之情況下， 消費者於房屋買賣過程多處於資訊不對等之地位，建築業者倘未於契約中載明公共設 施分攤方式等重要交易條件，除易誤導購屋人，亦將造成同業間之不公平競爭，而有 違反公平交易法第二十四條規定之虞。是以，建築業者倘於契約中未載明公共設施面 積、比例等事項，原即屬公平交易法第二十四條所稱顯失公平之行為，被上訴人據此 處分上訴人，並無違法不當之處。至於上訴人所稱導正原則，則係被上訴人基於「未 於契約中載明公共設施分攤方式」乃建築業者行之有年之慣習，為便於業者因應，故 以通案之方式進行導正。且為使相關業者有自動改善之機會，規定導正計畫實施前已 簽訂之房地產買賣契約不予適用。惟此非謂導正計畫前建築業者未充分揭露資訊之行 為合法，原處分所依據為公平交易法第二十四條規定，並非上述之導正原則。從而， 上訴人主張被上訴人此所謂公共設施應於買賣契約中載明之規定，係由被上訴人於八 十四年十一月二十九日第二一六次委員會中所決議自八十五年二月一日起執行。惟該 決議係被上訴人內部之決議，對外並無具有法規命令之效力，被上訴人竟執之為處分 上訴人之憑據，自與憲法第二十三條及中央法規標準法第五條之規定意旨相違，自非 適法之行政處分。退萬步言，縱認該決議為處分之憑據，因被上訴人並未將該決議內 容對外予以公告發布，上訴人自無法適時知悉該決議之內容究為如何，上訴人依一般 商業慣例未將公共設施所含項目及分攤比例之計算方式列於買賣契約中，亦屬行政法 理中所謂信賴保護原則之情形，自不得認定上訴人有何違反公平交易法之情事云云， 洵屬誤會，同不足採信。五、上訴人另主張因系爭建案於原處分作成前已無銷售，被 上訴人應就檢舉人檢舉事項諭知不受理乙節。惟查上訴人之行為業已違反公平交易法 第二十一條第一項及第二十四條之規定，復依上訴人行為時公平交易法第四十一條規 定「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為；逾期 仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣 一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。」被上訴人自得據以命上訴人停止系爭違法 行為。此與處分作成時，系爭建案是否持續銷售並無關聯，亦不影響上訴人所為違反 公平交易法規定之事實。上訴人此部分主張，實係對公平交易法適用之誤解。六、綜 上所述，上訴人所訴各節，均無可採，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持 ，亦無不合，因認上訴人前訴訟程序之訴為無理由，將訴願決定及原處分維持，並駁 回上訴人前訴訟程序之訴，核無違誤。查上訴人認前揭銷售廣告之瑕疵，仍須查明是 否有消費者以銷售廣告之條件，要求上訴人履行而遭拒絕之情事，核係對原判決依職 權調查證據之行使，予以指摘；至所稱被上訴人第二一六次委員會決議：導正期限為 八十五年一月止，惟並非可認前開導正計畫前，建築業者未充分揭露資訊之行為為合 法。上訴人以前揭上訴意旨為爭執，核屬法律見解之歧異，難謂原判決有違背法令之 情形，是其指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條 第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 十 月 二 日 最 高 行 政 法 院 第 三 庭 審 判 長 法 官 葉 振 權 法 官 林 家 惠 法 官 吳 錦 龍 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 莊 俊 亨 中 華 民 國 九十二 年 十 月 二 日