臺北高等行政法院89年度訴字第1556號 公平交易法

臺北高等行政法院89年度訴字第1556號 公平交易法

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第一五五六號 　　　　　　　　　　　　　　　 　　原　　　告　聯宏房屋仲介股份有限公司 　　代　表　人　甲○○ 　　被　　　告　行政院公平交易委員會 　　代　表　人　黃宗樂（主任委員） 　　訴訟代理人　丙○○ 　　　　　　　　丁　○ 右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院公平交易委員會中華民國八十九年八 月九日（八九）公訴決第０九八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事 實 一、事實概要：緣原告係房屋仲介公司，於民國八十八年十月三十一日有乙○○至原 告設於新竹縣新豐鄉之分公司，向原告承辦業務員表示欲委託原告購買房屋，原 告業務員帶乙○○看屋，乙○○嗣看中新竹縣新豐鄉○○○街一四七之三號四樓 房屋，表示滿意，遂與原告簽訂「委託議價契約書」並交付協調金本票，乙○○ 事後以原告未告知得選擇採用內政部版之「要約書」，指稱原告刻意隱瞞為由， 向被告機關提出檢舉。經被告認定原告於提出斡旋金要求時，未同時告知購屋人 得採用內政部所訂定之「要約書」，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平 交易法第二十四條之規定，並以八十九年五月八日（八九）公處字第０六五號處 分書，處原告新臺幣二十五萬元罰鍰，同時命原告於處分書送達之次日起，應立 即停止前揭違法行為，原告不服，提起訴願經駁回，爰依法提起行政訴訟。 二、兩造聲明： 　　㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分決定均撤銷。 　　㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。 三、兩造之爭點： 　　㈠原告於向乙○○提出斡旋金要求時，是否有同時明確告知其亦可選擇採用內政 　　　部所擬定之「要約書」及該「要約書」之內容？ 　　㈡原告於其印製之「委託議價契約書」備註欄記載原告備有內政部頒訂之要約書 　　　可供選擇，是否可認為原告已克盡明確告知之義務，而不構成公平交易法第二 　　　十四條之「欺罔」行為？ 甲、原告主張之理由： 一、查乙○○於八十八年十月三十一日至原告設在新竹縣新豐鄉分公司表示願委託原 告購買房屋，於看過房屋標的物後，表示願意購買，而與原告簽訂委託議價契約 書，同意交付原告委託議價協調金二十萬元之本票一張，該紙協議金本票之目的 ，於委託議價契約書上記明於議價未成功時，無息退還買方，於議價成功，則轉 作訂金，乙○○於本行之文字下捺指印，足見乙○○就協調金（斡旋金）之目的 至為明瞭。又委託議價契約書備註欄第一條即記載本公司備有內政部頒訂之要約 書可供台端選擇，此備註欄之記載由乙○○閱覽後由乙○○捺指印，按委託議價 契約書之備註欄既已記載原告備有內政部頒訂之要約書可供乙○○選擇，此係具 體之文字記載，並非抽象之記載，而乙○○並在此項文字記載閱覽後捺指印於其 上，則原告實無違背告知之義務，尤難有欺罔之行為（按原告後又具狀補充陳述 謂，有提供委託議價契約書及內政部頒定之要約書供檢舉人選擇並詳細說明）。 從而被告機關遽指原告欺罔乙○○未告知其得採用內政部所訂定之要約書，觸犯 公平交易法第二十四條所規定之欺罔行為，而對原告為裁罰，顯非有理。 二、公平交易法第二十四條規定：「除本法另有規定外，事業不得為其他足以影響交 易秩序之欺罔或顯失公平之行為」。被告機關述稱該會曾於八十六年二月十九日 第二七七次委員會議議決進行「行業導正」，房屋仲介者如提出斡旋金要求，應 同時告知消費者亦可選擇內政部所訂之「要約書」，被告機關並稱該會又於八十 八年三月十日第三八三次委員會議決議進一步要求房屋仲介業者應盡告知義務， 並建議其宜以另份書面文件供消費者簽署，以告知消費者斡旋及要約書之替代關 係及其選擇權云云。惟查，被告機關上開之第二七七次委員會議議決及三八三次 委員會議決議並非法律之規定，難認有法律之效力，況查該第二七七次委員會議 之議決，係要求仲介業者如提出斡旋金要求時，應同時告知消費者亦可選擇內政 部所訂立之要約書，依被告機關此次之議決，僅要求仲介業者告知消費者有內政 部所訂立之要約書可供選擇，換言之，仲介業者告知消費者有此要約書可供選擇 即可，非必須提出此要約書供消費者。至於被告機關上揭第三八三次委員會決議 ，係建議仲介業者宜以另份書面文件供消費者簽署，以告知消費者斡旋金及要約 書之替代關係及其選擇權。按之被告機關此次決議，係「建議案」，係建議仲介 業者「宜」以另份書面告知消費者之選擇權。易言之，被告機關並未強制仲介業 者應以書面告知消費者另有內政部訂立之要約書可供其選擇，矧查，此三八三次 委員會決議，亦僅係「告知」消費者為已足，並未要求仲介業者提出此內政部訂 立之要約書供消費者選擇。第查，原告於乙○○委託仲介買賣房屋時，已另製有 書面「委託議價契約書」，於該契約書備註欄特別以文字記明「本公司有內政部 頒佈之要約書可供選擇」，由消費者乙○○閱覽後，並在此備註欄記載由乙○○ 捺指印，則原告公司誠已履行告知之行為，並已有書面之告知乙○○有內政部之 要約書可供其選擇之情形，則原告並無違被告機關上揭二次委員會之決議，至為 明灼。 三、被告機關所為之訴願決定理由，謂原告必須就原告公司備有內政部頒訂之要書可 供買方選擇之事實告知消費者外，仍必須就具體之內容加以說明云云，惟查，依 公平交易法第二十四條所規定之意旨對消費者是否構成欺罔行為應就個案審認， 就本案而言，原告既已告知乙○○備有內政部頒訂之要約書可供乙○○選擇，乙 ○○知悉原告公司備有內政部頒訂之要約書可供其選擇，而不要求原告公司提出 此要約書供其選擇，原告即無欺罔之行為，而被告機關前揭之會議決議，並未要 求仲介者除告知消費者可選擇內部頒訂之要約書外，尚必須提出此要約書供消費 者選擇，被告擴張其會議決議而為解釋，並概認因此即屬欺罔消費者之行為，難 謂符合情理，亦未有法律之明文規定。 四、本案係完全由於檢舉人事後因自認能力不足，無法購買才反悔違約，並為求推卸 違約責任以不實之事實向被告檢舉誣陷原告之一種手段。而被告審理本案並未傳 原告及檢舉人乙○○當面對質，僅憑檢舉人一份檢舉函就逕行裁定處分原告違反 公平交易法，處分原告罰鍰新台幣貳拾伍萬元，實有過於輕率及違誤，綜上所陳 理由，被告就本案所為之處分及訴願決定，認事用法，均有違誤，原告難以甘服 ，請求判決如訴之聲明。 乙、被告主張之理由： 一、原告訴稱：「委託議價契約書備註欄第一條即記載本公司備有內政部頒訂之要約 書可供台端選擇，．．．，而卜君並在此項文字記載閱覽後捺指印於其上，則原 告實無違背告知之義務，尤難有欺罔之行為。」、「．．．此三八三次委員會決 議，亦僅係『告知』消費者為已足，並未要求仲介業者提出此內政部訂立之要約 書供消費者選擇。．．．」等語，按公平交易法第二十四條規定：「除本法另有 規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所 謂「欺罔」，係以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其 交易，或使競爭者喪失交易機會。查仲介業者向有收取斡旋金代為議價之交易特 色，且於交易過程中掌握買、賣雙方之交易資訊，若仲介業者隱匿重要交易資訊 ，將使買、賣方與仲介業者之交易地位明顯處於不對等之狀況，而有損害消費大 眾權益之虞；被告基於維護交易秩序及保護消費者權益之立場，並為貫徹公平交 易法第二十四條之意旨，於八十六年二月十九日第二七七次委員會議決議房屋仲 介業斡旋金行業導正原則，認房屋仲介業者於提出斡旋金要求時，應同時告知消 費者亦可選擇採用內政部所擬定之「要約書」，並於八十八年三月十日第三八三 次委員會議決議建議宜以另份書面文件供消費者簽署，以告知消費者「斡旋金」 及「要約書」之替代關係及其選擇權，如業者以口頭或其他方式告知，只要能使 購屋人確實瞭解其選擇權，自無不許之理，故房屋仲介業者是否有盡其告知之義 務，依被告第三八三次委員會議決議之精神，在於以房屋仲介業者是否已盡其充 分揭露資訊之義務作判斷，而論其是否違反公平交易法第二十四條之規定。查本 案原告於八十九年三月廿七日派員到會陳述時自承：「本案卜君自始自終均未要 求本公司提供內政部版要約書，因此本公司尚無機會告知該要約書之具體內容． ．．」，原告顯未主動告知購屋人內政部所訂定「要約書」之具體內容，使購屋 人得以明瞭「斡旋金」及「要約書」之替代關係及其選擇權，且原告既未於提出 斡旋金要求時，同時告知消費者得採用內政部所訂定之要約書，且其於備註欄單 純之文字記載確實無法令消費者知悉其中之內涵，更遑論使交易資訊原即處於明 顯不對稱地位之消費者得以充分了解「斡旋金」與「內政部版要約書」間二者之 差異及替代關係，而其陳述亦與檢舉人來函內容相一致，可信原告確係利用其交 易資訊上不對等之地位，隱匿重要交易資訊，屬足以影響交易秩序之顯失公平行 為，違反公平交易法第二十四條規定，殆無疑義。原告徒以其「委託議價要約書 」有記載備有內政部頒訂之要約書可供選擇為辯，益足證明渠提出斡旋金之要求 時，並未告知內政部訂定「要約書」之具體內容。至原告一再宣稱檢舉人係因事 後反悔違約而提出檢舉，係屬雙方私權爭議，與原處分之認定無涉。 二、原告復稱：「就本案而言，原告既已告知卜君備有內政部頒訂之要約書可供卜君 選擇，卜君知悉原告公司備有內政部頒訂之要約書可供其選擇，而不要原告公司 提出此要約書供其選擇，原告即無欺罔之行為，．．．」云云，卷查原告於八十 九年三月二十七日到本會陳述時曾表示：「本案卜君自始至終均未要求本公司提 供內政部版要約書，因此本公司尚無機會告知該要約書之具體內容，惟本公司於 『委託議價契約書』之備註一載明『本公司備有內政部頒佈之要約書可供台端選 擇』並由購買人卜君簽名確認。設倘乙○○主動要求進一步審視內政部版要約書 ，本公司當樂意提供，並加以解說。」等語，由原告以上自承得見，其並未將具 體之交易資訊內容告知消費者甚明，如前所述，在房屋仲介交易過程，買方較仲 介業者在相關資訊方面，乃處於於明顯不對稱地位，仲介業者自應主動向買方充 分揭露具體之交易資訊內容，始屬公允。前原告至本會時明白表示未主動將具體 之交易資訊內容充分揭露與消費者知悉，今於訴狀中又稱其已告知消費者，其前 後敍述反覆不一，顯見其訴狀所言純為狡辯卸責之詞，不足採信。 三、關於原告指摘被告調查程序瑕疵乙節：按本案之調查，被告除請原告提出書面說 明外，於八十九年三月廿七日另請原告派員到會陳述，到會人員備有原告出具之 委任狀，復為該公司法務人員，具有相當之法律專業知識，陳述紀錄均本於陳述 人自由之陳述，並經陳述人閱覽簽蓋確認無誤，調查程序之完備性，權利保障之 周全性、陳述內容之可信度，均不容置疑，原告於九十年三月十七日準備程序， 徒託空言任意指摘本會調查程序有所瑕疵，意圖否認其違法之事實，殊無足採。 四、關於原告辯稱不知被告相關決議及導正方案內容乙節：查原告八十九年三月廿七 日到會說明時，被告詢問：「貴公司是否知悉本會第三八三次委員會議決議，要 求仲介公司須以另份書面告知購買人有關內政部版要約書之主要內容？」原告答 稱：「本公司知道貴會之相關決議，並願意自即日起立即通知並加強要求各分公 司確實遵循貴會指示辦理」原告顯然知悉被告相關決議及導正方案之內容。且被 告多次舉辦說明及宣導活動，以原告設址營業之桃園縣而言，被告曾於八十八年 五月二十五日假桃園縣政府舉辦宣導活動，於同年五月十三日函知桃、竹、苗地 區房屋仲介商業同業公會轉知會員（證物一），桃園縣政府亦經本會通知轉知轄 內業者參加（證物二、三），事證綦詳，非原告任意諉稱不知所能卸責。況被告 相關決議及導正方案，無非係揭露被告對特定行為之法律見解，以供業者行為及 被告辦理案件之參考，個案均依公平交易法各該條文，審酌具體事證，而為適法 之處分，不能以不知法律而主張免責，原告所訴顯無足採。 五、末關於原告訴稱，被告以非屬法律規定之前揭行業導正原則，處分渠違反公平交 易法第二十四條規定，為足以影響交易秩序之欺罔行為，難認有法律效力部分。 按「行業導正」，乃被告本於公平交易法主管機關之職權，遇產業有普遍違反公 平交易法之行為，予以導正，其內容或有敍明被告對特定行為類型之法律見解， 係供事業審酌其行為適法性，以及被告處理相關案件之參考。惟個案仍係依據公 平交易法各該條文，審酌具體事證而為適法之決定，並非直援引「行業導正」為 處分之依據，於法並無不合，原告訴稱違法，自無足採。綜上所述，原告的主張 無理由，請判決如被告之聲明。 六、證據：證物一：行政院公平交易委員會八十八年五月十三日（八八）公壹字第０ 　　　一三一七號函抄件。二：行政院公平交易委員會八十八年五月五日（八八 　　　）公壹字第０一二四九號函抄件。三：桃園縣政府八十八年五月十八日八 　　　八府建商字第九四０九五號函影本。 　　理　由 一、被告之代表人原為趙揚清，自九十年一月二十七日由黃宗樂擔任，此有被告提出 之任命令在卷足憑，是其聲明由其承受訴訟，核無不合，應予准許。 二、按公平交易法第二十四條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以 影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」。所謂「欺罔」，係以欺騙或隱瞞重要 事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會。 而在房屋仲介交易過程，買方較仲介業者在相關資訊方面，乃處於明顯不對稱地 位，仲介業者若利用優勢地位收取斡旋金，而未充分揭露資訊，提供消費者選擇 採用其他交易方式（如要約書）之機會，應屬公平交易法第二十四條所稱之影響 交易秩序之欺罔行為。復按被告於八十六年二月十九日第二七七次委員會會議決 議進行「行業導正」，導正期限至八十六年八月三十一日止；亦即自八十六年九 月一日起，房屋仲介業者如提出斡旋金要求，應同時告知消費者亦可選擇內政部 所訂之「要約書」，如消費者選擇約定交付斡旋金，則仲介業者應以書面明定交 付斡旋金之目的，明確告知消費者之權利義務，否則被告將認定其違反公平交易 法第二十四條之規定。被告又於八十八年三月十日第三八三次委員會議決議進一 步要求房屋仲介業者應盡告知義務，並建議其宜以另份書面文件供消費者簽署， 以告知消費者「斡旋金」及「要約書」之替代關條及其選擇權，並自八十八年九 月一日起全面實施。本院認被告上開「行業導正」方案及決議內容為消弭房屋仲 介業者對消費者不公平競爭情勢所必須，符合公平交易法第二十四條之立法意旨 。本案「委託議價契約書」簽署日期為八十八年十月三十一日，自得援引被告第 二七七次、第三八三次委員會議決議之精神，據以判斷原告是否已克盡充分揭露 資訊之義務，而論其是否違反公平交易法第二十四條之規定，合先敍明。 三、本案檢舉人乙○○指稱原告未事先告知或提供要約書或斡旋金之選擇機會，即要 求其簽訂「委託議價契約書」，並支付二十萬元本票之斡旋金等情，有檢舉書附 原處分卷可稽，並經乙○○於本院準備程序到庭結稱：「我接洽時，原告公司的 人沒有拿出內政部版要約書，也沒有提到有要約書，簽約時也沒有指出備註欄註 明事項，是我回去後看委託議價契約書才發現備註欄註明有要約書可以選擇」等 語在卷；參以本案原告於八十九年三月廿七日委任其公司法務人員徐培麟向被告 陳稱：「本案卜君自始自終均未要求本會提供內政部版要約書，因此本公司尚無 機會告知該要約書之具體內容」等語，可見原告顯未主動告知購屋人內政部所訂 定「要約書」之具體內容，使購屋人得以明瞭「斡旋金」及「要約書」之替代關 係及其選擇權。原告雖辯稱該公司於委託議價契約書中之備註欄第一款中即已載 明「本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇」，而檢舉人乙○○除曾就前 揭記載事項簽名確認外，亦從未要求原告提供內政部版之要約書云云。惟如前述 ，在房屋仲介交易過程，買方較仲介業者在相關資訊方面，乃處於明顯不對稱地 位。是就交易之公平性而言，仲介業者自應主動向買方充分揭露具體之交易資訊 內容，始屬公允。又原告於本院準備程序辯稱不知被告相關決議及導正方案內容 云云，經查原告公司法務人員徐培麟於八十九年三月廿七日到被告機關說明時， 被告詢問：「貴公司是否知悉本會第三八三次委員會議決議，要求仲介公司須以 另份書面告知購買人有關內政部版要約書之主要內容？」徐培麟答稱：「本公司 知道貴會之相關決議，並願意自即日起立即通知並加強要求各分公司確實遵循貴 會指示辦理」，而徐培麟於本院調查時對於上開問答內容，亦不否認其真正；參 以被告曾多次舉辦說明會及宣導活動，以原告設址營業之桃園縣而言，被告曾於 八十八年五月二十五日假桃園縣政府舉辦宣導活動，於同年五月十三日函知桃、 竹、苗地區房屋仲介商業同業公會轉知會員，桃園縣政府亦經被告通知轉知轄內 業者參加，有被告所提三份開會通知函影本可稽，原告諉稱不知云云，乃事後卸 責之詞，不足採信。況原告既然於自行印製之「委託議價契約書」中之備註欄第 一款載明「本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇」，益見原告知悉被告 前開規定與行業導正內容，卻不於交易相對人簽訂「委託議價契約書」時主動以 口頭告知或提供要約書予交易相對人使其有選擇機會，而直接以其自備之「委託 議價契約書」與交易相對人簽約，並僅於備註欄中以較小之字體簡要記載「本公 司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇」，亦未就「要約書」之具體內容加以 說明，遑論有以另份書面文件供消費者簽署，使消費者得以充分了解「斡旋金」 與「內政部版要約書」間之差異及替代關係。核就交易資訊原即處於明顯不對稱 地位之買方而言，本無從藉由原告於「委託議價契約書」備註欄簡單、抽象式之 記載，而得悉斡旋金與內政部版要約書之差異及替代關係，自無從行使其選擇權 ，何況檢舉人乙○○雖有於「委託議價契約書」備註欄以外的地方簽名或捺指印 ，但備註欄內未見有乙○○所留任何之筆跡或署押，自無從證明其已知悉該備註 事項。足見原告於向消費者提出斡旋金要求時，未同時明確告知或提示消費者得 採用內政部所訂定之「要約書」及其具體內容，揆諸前開說明，原告之行為難謂 已善盡仲介業者之告知義務，已構成隱瞞重大交易資訊，而使交易相對人與之交 易之欺罔行為，並達足以影響交易秩序之程度，核已違反公平交易法第二十四條 之規定。 四、至原告另主張伊公司確實依法提供要約書供乙○○選擇乙節，查原告委任之代理 人徐培麟於八十九年三月二十七日到被告機關陳述時曾表示，檢舉人自始至終均 未要求原告提供內政部版要約書，因此原告尚無機會告知該要約書之具體內容， 惟原告於委託議價契約書之備註一、載明「本公司備有內政部頒訂之要約書可供 台端選擇」，並由檢舉人簽名確認，倘檢舉人主動要求進一步審視內政部版要約 書，原告當樂意提供，並加以解說云云。有陳述記錄附原處分卷可稽。由上開陳 述，得知原告實際上並未提供要約書予檢舉人乙○○閱覽及選擇，其原因為檢舉 人並未要求，故原告所主張顯與事實不符。 五、末按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為 或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰」，公平 交易法第四十一條前段定有明文。如前所述，本案原告未於提出斡旋金要求時， 明確告知購屋人得選用內政部版之「要約書」，構成足以影響交易秩序之欺罔行 為，違反公平交易法第二十四條規定。被告斟酌該違法行為類型曾經被告導正， 而原告仍未落實遵行，及原告之行為動機、目的、預期利益、其行為對交易秩序 之危害程度、其營業規模、狀況、市場地位，以及本案調查期間原告之配合與悛 悔等情，依同法第四十一條前段規定量處原告新臺幣二十五萬元罰鍰，同時命原 告於處分書送達之次日起，應立即停止前揭違法行為。經核其認事用法，均無違 誤，裁量權之行使亦無逾越或濫用之情事，訴願決定予以維持，並無不合，原告 起訴意旨，仍執陳詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如 主文。 中　　　華　　　民　　　國　　 九十 　　年　　　五　　　月　　　三　　　日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 法 官　姜素娥 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　帥嘉寶 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　林文舟 右為正本係照原本作成。 如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。 中　　　華　　　民　　　國　　 九十 　　年　　　五　　　月　　　四　　　日 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 書記官　蔡幸樺