臺北高等行政法院92年度訴字第4816號 確認行政處分無效

臺北高等行政法院92年度訴字第4816號 確認行政處分無效

臺北高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　 九十二年度訴字第四八一六號 　　原　　　告　甲○○ 　　　　　　　　乙○○ 　　　　　　　　丙○○ 　　　　　　　　丁○○ 　　　　　　　　戊○○ 　　　　　　　　己　○ 　　　　　　　　庚○○ 　　　　　　　　辛○○ 　　　　　　　　壬○○○ 　　　　　　　　癸○○ 　　　　　　　　子○○ 　　　　　　　　丑○○ 　　　　　　　　寅○○ 　　　　　　　　卯○○ 　　　　　　　　辰　○ 　　　　　　　　巳　○ 　　　　　　　　午○○ 　　　　　　　　未○○ 　　　　　　　　申○○ 　　　　　　　　酉○○ 　　　　　 　　 戌○○ 　　　　　　　　亥○○ 　　　　　　　　天○○ 　　　　　　　　地○○ 　　　　　　　　宇○○ 　　　　　　　　宙○○ 　　　　　　　　玄○○ 　　　　　　　　黃○○ 　　　　　　　　Ａ○○ 　　　　　　　　Ｂ○○ 　　　　　　　　姜新立 　　　　　　　　魏秀蓉 　　　　　　　　陳錫欽 　　　　　　　　謝深河 　　　　　　　　閻克亭 　　　　　　　　彭淑姿 　　　　　　　　徐蘇樓 　　　　　　　　林素娥 　　　　　　　　鍾富美 　　　　　　　　丁坤元 　　　　　　　　楊存玲 　　　　　　　　林美麗 　　共　　　同 　　訴訟代理人　詹順貴律師 　　　　　　　　蔡志揚律師 　　被　　　告　臺北縣政府 　　代　表　人　Ｃ○○代理縣 　　送達代收人　Ｄ○○ 　　訴訟代理人　Ｇ○○ 　　　　　　　　Ｆ○○ 　　　　　　　　Ｅ○○ 右當事人間因確認行政處分無效事件，本院裁定如左︰ 　　主 文 本件移送於訴願管轄機關行政院環境保護署。 訴訟費用由原告負擔。 　　理 由 一、被告代表人原為蘇貞昌，訴訟中變更為Ｃ○○，茲由被告新任代表人具狀聲明承 受訴訟，核無不合，應予准許。 二、事實概要：查於民國八十九年間，欣服股份有限公司申請開發新店市○○段西小 三十二、三十二─一地號…等五十二筆土地，提審「新店安康一般事業廢棄物掩 埋場興建工程」環境影響說明書，被告台北縣政府受理後，於八十九年十二月七 日現勘場址，依當日做成之現勘紀錄，嗣台北縣政府於八十九年十二月二十一日 召開第一次討論會，其後又於九十年二月二十一日召開第一次審查會，嗣被告台 北縣政府隨即於同年三月十五日進行第二次審查會時，做成審查結論「有條件通 過環境影響評估」，並於九十年八月二十一日以九十北府環一字第三○三六七六 號公告「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程環境影響說明書」，原告地○ ○、乙○○、丙○○、巳○、未○○、玄○○及姜新立、魏秀蓉、陳錫欽、謝深 河、閻克亭、彭淑姿、徐蘇樓、林素娥、鍾富美、丁坤元、楊存玲、林美麗等計 十八人於九十二年七月四日向被告請求確認該公告之行政處分無效，經被告於九 十二年八月二十九日以北府環一字第○九二○○三七一二三號函否准原告確認行 政處分無效之請求，原告不服，遂提起本件行政訴訟。 三、原告起訴意旨略以：環境影響評估法第八條第一項前段規定：「前條審查結論認 為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估…」。依前開環境 影響評估法第八條第一項立法方式及文字用語，只要第一階段環境影響評估認定 開發行為對環境有重大影響之虞，即應繼續進行第二階段環境影響評估，核屬強 制規定；而本件開發行為，既然環境影響評估委員會已於八十九年十二月二十一 日第一次討論會時做成建議進行第二階段環保境影響評估之審查結論，明顯就交 通、水質、地形、地質、空氣品質、噪音振動、生態保育影響等重大課題，認為 對附近環境有重大影響之虞，依法應繼續進行第二階段環境影響評估，詎被告竟 以「台北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫，故為權宜計」為由，脫免法律課予行 政機關之義務，罔顧安康地區十二餘萬居民之住居交通、安全、環境利益及民意 ，未具其他之理由即做成決定，明顯違反憲法保障人民基本權利之比例原則及正 當程序原則而有裁量逾越暨濫用之重大明顯瑕疵；又開發單位對環評審查所提重 大問題均未具體回覆，且尚有諸多審查之重大問題尚待釐清，惟環評會議竟僅為 便宜行事，即率然決議逕作出有條件通過環評的結論，與法有違；再第二次審查 會審查結論「一、有條件通過環境影響評估，並請就下列事項加以說明：（一） 管理計畫。（二）交通評估。（三）承諾事項。（四）經費編列。（五）監測計 畫。（六）督察小組規劃。二、請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確 認同意後，始得通過。」，惟開發單位卻未就「管理計畫」及「交通評估」之資 料加以補正，是系爭公告通過環境影響評估之行政處分，顯有明顯重大瑕疵；況 依據該上揭環評審查結論二，明確規定係「請依委員（單位）意見補正後送全體 委員書面確認同意後，始得通過」，要「全體」委員「書面確認」同意後始得通 過；而縣府環保局嗣於九十年七月二十日將開發單位所提環境影響說明書件及補 正事項函請各委員於七日內回復確認，至截止期限二十七日僅有兩位委員書面回 復確認同意，並未有「全體」委員「書面確認」同意，是以審查結論根本「未通 過」而「不存在」，因此系爭處分根本失所附麗而無效等由，並主張原告等於九 十二年六月中旬知悉系爭處分，即於同年七月四日向被告請求確認無效，應尚未 超過知悉時起三十日之期間規定。爰聲明求為判決確認被告九十年八月二十一日 公告之九十北府環一字第三○三六七六號行政處分為無效。 四、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權 力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第九十二條第一 項定有明文。查主管機關審查環境影響說明書作成之審查結論，參諸環境影響評 估法第十六條第一項：『已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目 的事業主管機關核准，不得變更原申請內容』及第二十二條前段：『開發單位於 未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為．．．開發行為 者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。』以觀，此項審查結論，難 謂對開發單位不具拘束力，且已對外直接發生法律效果，應屬行政處分（最高行 政法院九十二年度裁字第五一九號裁判意旨參照）。再者，參照環境影響評估法 第九條：「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說 明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關」 、第十條：「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團 體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」及第十二條：「目的事業主管機關 收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並 邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會」，明白可知第 二階段之環評程序「當地居民」均有相當程度之參與權，且同法第十一條更明確 揭示：「開發單位應參酌當地居民所提意見」，系爭公告有條件通過環評而未繼 續進入第二階段環評之處分，確已影響原告等參與第二階段環評之正當法律程序 之參與權。是被告九十年八月二十一日公告之九十北府環一字第三○三六七六號 公告文為行政處分，自無疑問。 五、「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認 為適當者，不在此限。」行政訴訟法第一一一條第一項定有明文。所謂「法院認 為適當而准許」，如其變更或追加無礙被告之防禦或訴訟之終結者，即屬之。查 原已向被告申請確認處分無效而未於九十二年十月二十九日起訴狀列名之申請人 姜新立、魏秀蓉、陳錫欽、謝深河、閻克亭、彭淑姿、徐蘇樓、林素娥、鍾富美 、丁坤元、楊存玲、林美麗等十二人，既已於九十二年七月四日委任本件訴訟代 理人詹順貴及蔡志揚律師提出確認系爭處分無效之申請，有原告提出之聲明書、 行政程序委任狀及公共電視台錄製之斯土安康光碟片附卷可稽。又該十二位原告 起訴理由均援用與本件之訴相同之理由，請求之基礎亦係同一，均以同一行政處 分為基礎，故其追加並無礙被告之防禦或訴訟之終結；倘若令彼等必須再提起另 訴謀求救濟，勢必違反訴訟經濟，為免裁判衝突矛盾及訴訟經濟考量；該十二位 原告之追加，應予准許。 六、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即 受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消 滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、「確認行政處分無效之訴訟，須已向原 處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提 起之。」、「應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願 程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關」；行政訴訟法第 六條第一項、第二項、第五項分別定有明文。又行政處分之無效依行政序法第一 百十條第四項規定，係屬自始、當然、確定無效；而得撤銷之行政處分，固具有 瑕疵，但並非自始、當然、確定無效，須待撤銷後始失其效力，兩者有間；而行 政訴訟法第六條第一項既已將「確認行政處分無效」與「確認行政處分違法」之 訴訟列為不同之獨立訴訟類型，且如應提撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效 訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關 ；故行政處分如屬得撤銷而非無效，即應循訴願及撤銷訴訟救濟之。次按確認行 政處分無效需先申請行政機關確認無效，立法意旨本在求訴訟經濟，蓋如有便捷 之程序可達訴訟之目的，自宜先提起該程序救濟之；再者，亦使原處分機關有自 行審查，及自行確認其行政處分無效之機會。本件被告九十二年八月二十九日北 府環一字第○九二○○三七一二三號函，已明確確認該行政處分為有效，而本件 其餘未向原處分機關申請確認處分無效之原告，其起訴理由亦與向被告申請確認 無效之主要理由亦屬相同（均主張原處分有重大明顯瑕疵而無效），如必令彼等 必須再行向被告即原處分機關確認無效，反有悖於訴訟經濟原則，違反紛爭解決 一次性之訴訟基本原理。 七、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機 關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現 者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者 。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具 有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第一百十一條定有明文。依上開行政程序法 第一百十一條之規定，行政處分無效之原因，除該條第一款至第六款之例示規定 外，尚有該條第七款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前六 款所未及涵蓋之無效情形，而該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分 內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者為言。本件被告受理系爭開發申請案後， 於八十九年十二月七日進行現場查勘，於八十九年十二月二十一日召開第一次討 論會，其後又於九十年二月二十一日召開之第一次審查會，隨即於同年三月十五 日進行第二次審查會（十位委員出席），做成審查結論「有條件通過環境影響評 估」，被告乃於九十年八月二十一日以九十北府環一字第三○三六七六號公告「 新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程環境影響說明書」各情，有八十九年十 二月七日現勘簽到表、八十九年十二月二十一日第一次討論會會議紀錄，九十年 二月二十一日第一次審查會會議紀錄，九十年三月十五日第二次審查會會議紀錄 及簽到表、被告九十年八月二十一日九十北府環一字第三○三六七六號公告等附 卷可稽；原告雖主張原處分違反環境影響評估法第八條第一項前段之規定；開發 單位對環評審查所提重大問題均未具體回覆，且未就「管理計畫」及「交通評估 」資料加以補正，尚有諸多審查之重大問題尚待釐清；環評審查結論未經全體委 員書面確認同意等情；惟均屬原處分是否因違法而應予撤銷之事項，並非屬行政 程序法第一百十一條第一款至第六款例示之情形，亦無同法條第七款所稱在內容 上有一望而知，顯屬具有重大明顯瑕疵之情形；是縱該處分有違法情事，依上揭 說明，亦應對之提起撤銷訴訟而不應提起確認行政處分無效之訴；本件既屬應提 起撤銷訴訟，而誤為提起確認行政處分無效之訴訟，且未經訴願程序，依行政訴 訟法第六條第五項規定，本院自應以裁定移送於訴願管轄機關。 八、本件既因原告訴訟類型選擇有誤，裁定移送於訴願管轄機關；則兩造其餘實體上 之主張，即無庸審究，併此敘明。 九、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五 條、第七十八條，裁定如主文。 中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　 十一 　　月　　　四　　　日 臺北高等行政法院 第六庭 審判長 法 官　林樹埔 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　曹瑞卿 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　許瑞助 右為正本係照原本作成。 如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。 中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　 十一 　　月　　　四　　　日 書記官 吳芳靜