臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第140號102年1月4日辯論終結
原 告 王建仁即建翔牙醫診所
被 告 行政院衛生署中央健康保險局
代 表 人 黃三桂
訴訟代理人 林育彥
林憶梅上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴後，依行政院民國101年8月31日院授人組字第0000000000號令，被告的代表人變更為黃三桂，此有行政院衛生署中央健康保險局101年9月4日健保人字第0000000000 號函影本附卷可參，其聲明承受訴訟核無不合，應予准許。
二、事實概要：本件原告與被告簽有全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱健保特約醫事服務機構合約），辦理全民健康保險各項醫療服務業務。被告所屬南區分局（嗣已改制為南區業務組）於92年7 月18日至12月11日派員訪查原告診所及葉來壽等11位保險對象，發現葉來壽於91年3月5日至該診所就診時，該診所並未對葉來壽做牙位17之充填，卻記載對該牙齒進行複合樹脂充填，並向被告申報醫療費用新臺幣（下同）600 元，被告認原告有未依處方箋或病歷記載提供醫療服務之情形，乃以該診所違反行為時全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（以下簡稱全民健保特約及管理辦法）第33條第1項第1款及兩造所簽訂之健保特約醫事服務機構合約第19條及第22條規定，以92年11月7日健保南字第0000000000號函，對原告處以扣減2 倍之醫療費用1,200元及追扣醫療費用600元，合計1,800元（該函另就原告其餘違規部分予以扣減並追扣醫療費用，不在本案起訴範圍內）。原告不服，申請複核，經被告所屬南區分局重新訪查確認葉來壽部分，原核定並無不合，被告乃以92年12月29日健保南字第0000000000號函維持上開核定。原告仍不服，循序申請爭議審議及提起訴願、行政訴訟、上訴、再審之訴、聲請再審，均遭駁回。原告乃於101年3月13日（被告所屬南區業務組收文日）向被告請求確認前開「92年11月7日健保南字第0000000000號函」之行政處分無效，經被告於101 年3月26日以健保南字第0000000000號函予以拒絕，乃於101年5月15日提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠行政訴訟法第6條第2項：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」原告於101 年3月7日向被告請求確認因葉來壽案之行政處分（健保南字第0000000000號函）無效，未被允許（見101年3月26日健保南字第0000000000 函)，故依法提起訴訟，敬請確認因葉來壽案之行政處分無效，並給付原告因葉來壽患者牙位17案受扣減2 倍醫療費用暨追扣之1,800元。
㈡刑事訴訟法第154 條：「犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實。」刑事訴訟法第155 條：「無證據能力、未經合法調查之證據，不得作為判斷之依據。」刑事訴訟法第159 條：「被告以外之人於審判外之言詞或書面陳述，除法律有規定者外，不得作為證據。」行政訴訟法第4 條：
「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」行政訴訟法第243 條：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令」（第1 項）、「有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：…判決不備理由或理由矛盾者。」（第2項第6款）。又行政處分必須未罹有裁量瑕疵，行政機關經法律授與裁量權時，對於是否採取行為決定裁量或為如何之決定選擇裁量，雖具有某程度之裁量餘地，但仍須遵守裁量之界限，並依法律授權裁量之目的而為裁量，對有利及不利當事人之情形，皆應注意。行政機關如未遵守裁量之內在或外在界限，其裁量即罹有瑕疵，所作之行政處分亦因之而違法。經查：
⒈葉來壽之牙位17牙齒至今依然存在，原告除於91年3月5日施行全口牙結石清除及進行牙位17、牙位16、牙位15、牙位14之蛀牙填補（行政院衛生署中央健保局91年5 月21日已核定），並登載於醫療紀錄備忘錄與病歷外，亦交代葉來壽『間隔三十分鐘後才進食』，原告嗣後於96年4 月14日對葉來壽施行包括牙位17的牙齒在內的全口牙結石清除並登載於病歷，亦經被告於96年6 月核定。最近，葉來壽於100 年11月11日接受全口牙結石清除，也經被告核定。
在葉來壽之牙位17始終存在下，被告認定葉來壽牙位17「當天就拔掉」，並據以違法行政處分，卻無法提出具體證據證明原告未填補葉來壽牙位17之頰側面，已違反刑事訴訟法第154條、第155條之規定，屬逾越權限或濫用權力之行政處分。
⒉又行政處分之作成，除須解釋法令及認定事實外，其決定內容涉及法律保留事項者，應有法律之授權；涉及裁量權之行使者，應做成合目的之裁量決定。對於行政機關作成行政處分之法規依據及解釋、事實之認定以及裁量之斟酌等，人民皆有瞭解之需要，以資判斷行政處分是否合法妥當，對該行政處分提起行政爭訟可以獲得救濟之機會。因此，書面之行政處分，除決定本身以外，亦須說明其事實、理由及法令依據。若針對原告未於葉來壽牙位17頰側面填補作成行政處分，應對該違法事實之牙位17頰側面暨填補狀況詳細記載，以特定所處罰之違法行為，並彰顯處分之明確性，否則即有違誤並應予撤銷。被告認定葉來壽之牙位17『當天就拔掉』，非屬事實，屬裁量瑕疵，卻據以處分原告，其事實認定錯誤，自無法適用正確法規，依行政訴訟法第243 條規定，為違背法令。證據講求科學性，原告在缺乏葉來壽牙位17填補之口內照片、牙齒模型、X光片、目擊證人下（此亦為被告所不否認），未勘驗病患口腔內狀況而認定原告犯罪，且被告違反一般經驗法則與論理原則，「無法看出17牙齒」卻能得知「17未有蛀牙填補」，並針對不同牙面填補核處原告「牙位17」有未依處方箋或病歷記載提供醫療服務之情事，自屬逾越權限或濫用權力之行政處分，亦有不備理由或理由矛盾之當然違背法令。
⒊葉來壽於92年7 月18日實地訪視紀錄表及兩次訪問紀錄有多項錯誤、不實及缺漏，屬審判外之言詞或書面陳述，未依法通知原告到場了解，依刑事訴訟法第159 條規定，不得作為證據，依同法第155 條規定，亦屬未經合法調查之證據，也不得作為判斷之依據。同時，依新修正的刑事訴訟法規定，葉來壽之陳述未經詰問程序，不具證據力。縱使葉來壽之陳述具一絲絲法律正當性，在「無法看出17牙齒」下，亦不能認定頰側面未予以填補，其所認定之事實並未與法律構成要件之要素相當。又葉來壽於92年7 月18日陳述「大部分都是在安平路中日牙醫診所就診，當日又再至中日牙醫診所就診」，而「印象深刻」且「牙痛」的「要求拔牙」，又是葉來壽到中日牙醫診所要求拔掉該牙的強烈意志與作為，被告並認定「依陳冠中醫師表示葉來壽因牙痛到其診所，要求拔牙，其檢查後，認為無治療必要，依患者之要求拔掉該牙」，然衡諸葉來壽兩次訪問記錄，卻隻字未提「找王醫師拔牙」，或是敘及「拔牙（2顆）」等情，該訪問記錄顯有不可信之情況，並屬審判外之言詞或書面陳述，及未經合法調查之證據，不得作為判斷之依據，亦可見訪視記錄並非出自其自由意識，乃葉來壽與中日牙醫診所勾串或為被告績效不當連結之產物。被告在績效不當連結下，明知葉來壽之陳述與曾被其自己停約的中日牙醫診所有關，竟都未予以調查兩者不正常關係，卻處分原告，屬逾越權限或濫用權力及不備理由或理由矛盾之當然違背法令的行政處分。同時，葉來壽92年7 月18日實地訪視紀錄表暨兩次訪問紀錄，並未登載牙位17頰側面有關之填補情事，亦欠缺法律構成要件，更未釐清南部俗語上「填牙」與「補牙」之區別，應調查證據而未調查，亦屬違背法令。
⒋被告從不因中日牙醫診所偽造病歷被其停約過，而有一絲一毫的懷疑中日牙醫診所是否為再犯、累犯、故意，違反一般經驗與論理法則，且在無法區別填補物的新舊下，就逕予認定葉來壽的牙位16、牙位15暨牙位14蛀牙填補是中日牙醫診所於89年5月2日所填補，進而認定原告係「利用他人填補，不實申報」，事實認定有誤，屬裁量瑕疵，並違反刑事訴訟法第154 條規定，同時，未調查葉來壽是否與有嚴重前科的中日牙醫診所勾串，卻處分原告，屬判決不備理由或理由矛盾者，其判決當然違背法令。退萬步言，縱使重複牙位16、牙位15暨牙位14蛀牙填補不得申報，罪也不及牙位17的牙齒。再按行政程序法第111 條：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰…◆內容對任何人均屬不能實現者。◆所要求或許可之行為構成犯罪者。內容違背公共秩序、善良風俗者。…其他具有重大明顯之瑕疵者。」雖然被告曾經對中日牙醫診所停約過，其依然堅信對本案相關的中日牙醫診所所言不虛，從中日牙醫診所的葉來壽病歷得知：牙位14、牙位15、牙位16在88年3月8日填補，14個月後旋即於89年5月2日重複填補，如此不佳的醫療品質，健保局都能接受（14個月後重複填補），於92年7 月18日（距89年5月2日間隔38個月）訪視葉來壽，在檢視的角度受限，或檢視時光線不足，及在無法完全吹乾的情況下，並無法看出牙齒有樹脂充填，被告卻認定距89年5月2日間隔22個月的原告91年3月5日填補為「利用他人填補」，違背一般經驗法則及論理法則，顯有不可信之情況，具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111 條規定，行政處分無效；再者，依刑事訴訟法第161 條規定，被告應負舉證責任，本案之行政處分並非勘驗病患口腔內狀況來認定原告犯罪，被告應指出證明之方法，證明被告92年7 月18日訪視葉來壽患者看到的牙位14填補、牙位15填補、牙位16填補，已於89年5月2日業已治療14、15、16三顆牙齒頰側填補，並非原告91年3月5日填補，更非中日牙醫診所在88年3月8日填補，在此瑕疵未予究明以前，即不能遽採為斷罪之基礎。未有證據認定犯罪事實，事實認定錯誤，屬判決不備理由或理由矛盾，屬逾越權限或濫用權力之行政處分。又從中日牙醫診所病歷得知其89年8月14日登載牙位17之填補，以當時的醫療品質而言（14個月後重複填補），牙位17之填補在7 個月後的91年3月5日應還存在，中日牙醫診所卻認為於91年3月5日「17拔除前」不能明確證明有或沒有填充物，如此，被告都未做調查或處分，顯有不可信之情況；中日牙醫診所89年8 月14日是否實際上有填補，被告雖未認定，但應心知肚明？且中日牙醫診所主張於91年3月5日「17拔除前」不能明確證明有或沒有填充物，則中日牙醫診所自己登載牙位17之填補（89年8 月14日）也不能明確證明「有或沒有」在牙位17上，因此，中日牙醫診所89年8 月14日「是否實際上有填補」，牙位17上「有或沒有填充物」，被告「雖未認定」，但「應心知肚明」！被告兩次訪問葉來壽記錄，顯有不可信之情況，損及原告之權益，即有權力濫用之違法，具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111 條規定，行政處分無效。
⒌複合樹脂材料之目的在於可使填補的窩洞較小，材料顏色與牙齒相近，能達到美觀效果，若檢視的角度受限，或檢視時光線不足，及在無法完全吹乾的情況下，並無法看出牙齒有樹脂充填，這是大家都知道的事實。牙齒由複合樹脂充填，縱有顏色相近，因原生牙齒與事後填補物材質不同，加上飲食吸收色素，吹乾後，甚或非牙科醫師亦能辨識，並使用硬探針或髮夾或牙籤刮除檢查，自得分辨二者甚明。牙位17活生生的存在，被告卻認定葉來壽牙位17在91年3月5日「當天就拔掉」，且被告更完全未登載牙位17頰側面有關之填補情事，未用硬探針或髮夾或牙籤刮除檢查牙位17頰側面之填補，亦欠缺法律構成要件，更未釐清南部俗語上蛀牙洞「填牙」與缺牙要「補牙」之區別，兩次訪視葉來壽患者均未探求當事人「填」與「補」之真意，不符經驗法則及論理法則，被告顯有不可信之情況，亦有應調查證據而未調查之違背法令情事，且未盡對於原告有利及不利之情形一律注意之義務。基於憲法之平等原則，行政處分不得有任意之差別待遇，如有違反即屬違法。
本案事實認定錯誤，未具實質合法性，被告未遵守裁量應有的界限，其裁量即罹有瑕疵，所作之行政處分亦因之而違法，並屬不備理由或理由矛盾。
⒍又原告主張葉來壽患有高血壓，但衡諸葉來壽在兩家不同牙科診所初診，不論在85年2月5日就診中日牙醫診所，或91年3月5日就診聲請人的診所，在病歷首頁的健康狀況問卷上都未勾記「有高血壓」，檢舉函顯有不可信之情況，此其一；又檢舉函主張葉來壽91年3月5日「找王醫師拔牙（2 顆）」，但衡諸葉來壽患者兩次訪問記錄卻隻字未提「找王醫師拔牙」，或是敘及「拔牙（2 顆）」，檢舉函顯有不可信之情況，此其二；疼痛難當，滿口是血的拔牙複雜處置，又是到建翔牙科找王醫師拔牙的強烈動機，又是要求拔牙（2 顆）的強烈意願，葉來壽兩次訪問卻都未陳述，顯然檢舉函確有不可信之情況，此其三；此外，檢舉函主張「連治療擦藥都沒做」、「連口內狀況都不看一下」，與葉來壽陳述「洗牙（磨牙齒）弄的滿口都是血」完全不符，檢舉函顯有不可信之情況，此其四。綜如上述，被告因績效之不當連結完全未予以調查檢舉函之矛盾，卻將檢舉函列為證物，顯然被告之處分確有不可信之情況。檢舉函不但為葉來壽完全否認為其家屬所為，其並有書函向被告表示毫無檢舉情事，何況，檢舉函屬審判外之言詞或書面陳述，依刑事訴訟法第159 條規定，不得作為證據，同時未經合法調查，依刑事訴訟法第155 條規定，不得作為判斷之依據。何況有耳朵聽不見的葉來壽躺在治療椅上看不到操作過程，如何辨別「洗牙（磨牙齒）」與蛀牙填補無關？被告因績效之不當連結，不僅未予以調查，以決定其取捨，更未記明於判決，屬行政訴訟法第243 條所謂之判決不備理由之違法，同時，依行政訴訟法第201條規定，行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，原告方大膽請求確認葉來壽案之行政處分無效。
⒎再者，中日牙醫診所牙位17、牙位18、牙位48拔牙申報都為92013c，在口腔內，牙位17、牙位18、牙位48竟有三種完全不同結果（牙位18完全不見；牙位48完全存在；牙位17已裝置假牙），被告卻因績效之不當連結不僅未予以調查，以決定其取捨，也未吹乾並使用硬探針或髮夾或牙籤刮除檢查牙位17頰側面，更未記明於判決，不符經驗法則及論理法則，違反目的、違反平等原則，被告顯有不可信之情況，屬行政訴訟法第243 條所謂不備理由之違法，並屬逾越權限或濫用權力之行政處分。被告陳述葉來壽在91年3月5日牙位17『當天就拔掉』，已觸犯刑法第214 條使公務員登載不實事項於公文書罪。
⒏依被告在102年1月4日庭訊表示92年7月18日訪視葉來壽患者時，牙位17已在91年3月5日「當天就拔掉」，才會留下殘根在齒槽骨中，論理邏輯本身有瑕疵。「17已經拔除」怎會還留下殘根在齒槽骨中？不符經驗法則及論理法則，被告顯有不可信之情況。再者，葉來壽兩次訪問記錄完全未述及拔牙，依92年7 月18日葉來壽實地訪視記錄表記載，被告在無X 光檢視下，竟能在同樣是口腔缺牙的情況下，認定唯有「牙位17已經拔除」，不符經驗法則及論理法則，被告顯有不可信之情況。再者，縱算92年7 月18日實地訪視葉來壽時，「17已經拔除」，被告又如何證明「缺牙」是在91年3月5日原告填補後由中日牙醫診所造成？同時，被告92年7 月18日實地訪視葉來壽患者既已錯誤認定「17已經拔除」，被告自無得分辨「17已經拔除」前之填補情事，被告應調查證據而未調查，自屬違背法令。又原告於102 年1月4日庭訊時提出國稅局「執行業務調查表」，其中「補牙」就是指「植牙」、「活動假牙」，被告兩次訪視葉來壽患者時均未釐清其牙齒「充填」與「補牙」之不同，又未釐清口語上蛀牙洞「填」牙與缺牙要「補」牙之不同，屬欠缺法律構成要件，被告顯有不可信之情況。葉來壽並未由原告製作「植牙」、「活動假牙」，當然沒有「補牙」，被告卻據以製作「牙齒充填」陳述，被告亦未調查為何葉來壽就診中日牙醫診所都不用錢，製作的假牙也較他人便宜？被告不符經驗法則及論理法則，顯有不可信之情況。同時，被告完全未登載牙位17填補情事，原告填補牙位17的頰側面完全與它家診所填補不同，被告論理邏輯本身有瑕疵，被告顯有不可信之情況。被告92年7 月18日既然看見葉來壽患者牙位17的「殘根部分」，其當然無法否認91年3月5日原告填補葉來壽時牙位17的存在；退萬步言，原告91年3月5日填補葉來壽後，填補物黏在牙齒上隨著牙位17的「外觀不存在」，被告也不應因此歸責原告而予以扣減費用。
㈢原告於101 年3月7日向被告請求確認葉來壽之行政處分（行政院衛生署中央健保局健保南字第0000000000號函）無效未被允許，只能卑微透過訴訟冀求還我事實與真相，以彰顯社會公益，防止行政處分浮濫或淪為績效掛帥之工具，保障憲法賦予人民的工作權，並達成法律安定性，以符合最高行政法院97年判字624 號判決之意旨。憲法規定人民權利應予保障；人民之工作權，既為憲法所保障，基於合理之期待，未來仍有同類行政處分發生之可能時，且性質上得反覆行使，自應予以救濟，以保障原告權益，司法院大法官釋字第546號亦有開示。行政處分之高低應與行為所生之危害、行為人責任之輕重相符，始符合罪刑相當原則，而與憲法第23條比例原則無違（參照司法院釋字第669號、第646號、第551 號、第544 號解釋）。本案之行政處分與目的之達成未具有合理關聯性，明顯過當，違反信賴原則，其行政處分無效。
㈣民法第179 條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」被告對原告予以不當行政處分，屬公法上不當得利之法律關係，依民法第179 條規定，原告自可請求確認葉來壽案之行政處分無效，返還利益。
㈤原告並聲明：
⒈確認被告92年11月7 日健保南字第0000000000號函之行政處分無效。
⒉被告應給付原告扣減之2倍醫療費用1,200元及追扣之醫療費用600 元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則答辯以：
㈠本件被告92年11月7 日健保南字第0000000000號函核定原告有未依處方箋或病歷記載提供醫療服務之情形，依規定予以扣減2倍之醫療費用3,600元及追扣金額1,800元，共計5,400元。原告不服被告所為核定，於92年11月20日來文申請複核，經被告92年12月11日再派員訪查，因黃姓保險對象更正之前訪問紀錄，故被告重新審定，同意撤銷其扣減2 倍醫療費用及其追扣費用部分，並以92年12月29日健保南字第0000000000號函，重新核定扣減2倍之醫療費用2,400元及追扣金額1,200元，共計3,600元。按權利保護必要之要件為法院職權調查之事項，而訴之利益為權利保護必要要件之一，依行政訴訟法第125條第1項規定，法院自應依職權調查本案之起訴是否具有訴之利益。且司法院大法官會議釋字第546 號解釋亦認：「…倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益…。」查本件被告92年11月7 日健保南字第0000000000號函權利義務主體已經不存在，無實質審查之實益，請依法駁回。
㈡原告不服被告所為之複核、全民健康保險爭議審議委員會（九三）權字第13302 號審定書所為之審定、行政院衛生署訴字第0000000000號訴願決定書所為訴願駁回之決定，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經該院94年度簡字第742 號簡易判決及最高行政法院96年度裁字第1958號裁定駁回。原告不服，再向臺北高等行政法院提起再審，經該院97年度簡再字第19號判決、98年度簡再字第7 號裁定、98年度簡再字第17號裁定及最高行政法院99年度裁字第3385號裁定、100 年度裁字第5 號裁定駁回。原告不服，續向臺北高等行政法院提起再審，經該院100年度簡再字第36號裁定、100年度簡再字第42號裁定及最高行政法院100 年度裁字第2160號裁定抗告駁回、100年度裁字第2193號裁定上訴駁回、100年度裁字第2161號裁定抗告駁回，是原告提起本件確認之訴，顯無理由。
㈢被告並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠按撤銷之訴與確認行政處分無效之訴，乃屬不同類型之訴訟，其根本區別在於撤銷之訴以行政處分違法為前提（見行政訴訟法第4 條），而確認行政處分無效之訴則是以行政處分無效為前提（參見行政訴訟法第6 條）。而行政處分違法並非即謂該行政處分為無效，兩者不可同等視之。因無效原則上是自始、客觀的無效，而依民法第114條第1項規定：「法律行為經撤銷者，視為自始無效。」即法律行為有瑕疵，而程度嚴重者是無效，程度較輕者僅屬得撤銷，而非必然無效，在公法上亦然。又提起撤銷之訴，有法定期間之限制（見行政訴訟法第106 條），而提起確認行政處分無效之訴原則上並無期限之限制。若兩種類型訴訟之對象完全一致，則提起撤銷之訴之法定期間限制，即無立法之必要。而因確認無效之訴之提起無法定期間之限制，亦不以提起訴願為前置程序，為使為行政處分之機關有所因應，訴訟制度上乃設計確答程序（確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之）以資週延。原則上大部分的行政救濟程序，都是提起撤銷之訴，而提起確認行政處分無效之訴，乃屬一種補充性之訴訟類型；若某行政處分之違法情節已嚴重至無效之程度，而其針對違法情節提起撤銷之訴在程序上受到法定限制時，在救濟制度上的設計，也無法容忍這樣嚴重到無效之情節延續其行政處分之效力，此時容許提出確認行政處分無效之訴，即屬制度上之補充規範。因此，並非逾越提起撤銷之訴的法定期限，即不能提起確認無效之訴，亦非撤銷之訴已經判決確定，即應受一事不再理之拘束，而無法再提起確認無效之訴。
㈡本件原告與被告簽有健保特約醫事服務機構合約，辦理全民健康保險各項醫療服務業務。被告所屬南區分局（嗣已改制為南區業務組）依民眾檢舉，於92年7 月18日至12月11日派員訪查原告診所及葉來壽等11位保險對象，發現葉來壽於91年3月5日至該診所就診時，該診所並未對葉來壽做牙位17之充填，卻記載對該牙齒進行複合樹脂充填，並向被告申報醫療費用新臺幣（下同）600 元，被告認原告有未依處方箋或病歷記載提供醫療服務之情形，乃以該診所違反行為時全民健保特約及管理辦法第33條第1項第1款及兩造所簽訂之健保特約醫事服務機構合約第19條及第22條規定，以92年11月7日健保南字第0000000000號函，對原告處以扣減2 倍之醫療費用1,200元及追扣醫療費用600 元，合計1,800元（該函另就原告其餘違規部分予以扣減並追扣醫療費用，不在本案起訴範圍內）。原告不服，申請複核，經被告所屬南區分局重新訪查確認葉來壽部分，原核定並無不合，被告乃以92年12月29日健保南字第0000000000號函維持上開核定原告仍不服，申請爭議審議，經全民健康保險爭議審議委員會以（九三）權字第13302 號審定書駁回。原告提起訴願，經行政院衛生署以衛署訴字第0000000000號訴願決定書駁回，原告遂提起行政訴訟，並經臺北高等行政法院於95年9 月29日以94年度簡字第742號判決駁回及最高行政法院於96年8月23日以96年度裁字第1958號裁定駁回確定。原告仍不服，迭次提起再審之訴、聲請再審，均遭駁回等情，為兩造所不爭執，且有92 年11月7日健保南字第0000000000號函、92年12月29日健保南字第0000000000號函在卷可稽，並經本院依職權調閱臺北高等行政法院94年度簡字第742 號、97年度簡再字第14號、97年度簡再字第19號、98年度簡再字第16號、98年度簡再字第17號、100年度簡再字第41號、100年度簡再字第42號、最高行政法院96年度裁字第1958號、97年度裁字第2474號、98年度裁字第838號、97年度裁字第4082號、100年度裁字第5 號、100年度裁字第2161號、100年度裁字第2193號等案卷查核無訛。
㈢按「保險醫事服務機構依本辦法規定申請特約、指定、繼續特約或繼續指定，不服保險人不予特約、指定、繼續特約或繼續指定；或不服保險人依本辦法所為之違約記點、扣減、停止特約、停止指定、終止特約或終止指定者，得於收受通知後十日內，以書面提出異議，申請複核，但以一次為限。
保險人應於接到前項異議書後三十日內重行審核，認為有理由者，應變更或撤銷原通知。」原告行為時全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第37條定有明文。依上開規定意旨，可認該規定乃係將複核作為原處分之救濟程序，並藉此使原處分機關有自我省察原處分是否合法、適當之機會。是在複核決定駁回複核申請而維持原處分之情形，因複核決定並未另對受處分人獨立作出規制，其法律效果係援用原處分，故應認為複核決定與原處分並存而結合成一體，兩者並非分別獨立存在。本件被告所為92年11月7日健保南字第0000000000 號函就病患葉來壽部分，被告認原告「未幫他做牙位17之充填，惟貴診所當日之病歷卻記載該顆牙齒之充填，並申報醫療費用600元」，而就此部分對原告扣減2倍之醫療費用1,200元及追扣金額600元。嗣經原告不服並申請複核，經被告所屬南區分局重新訪查，確認葉來壽部分之原核定並無不合，而以92年12月29日健保南字第0000000000號函復以：
「貴診所確實未提供牙位17充填，…貴診所申複理由尚欠充足，本局維持原核定扣減二倍醫療費用1,200 元，追扣醫療費用600 元」等情，有上開兩函文附卷可考，而核健保南字第0000000000號函全文，形式上亦未有撤銷健保南字第0000000000號函之處分而就本案專以健保南字第0000000000號函之處分為據之表示，自難認健保南字第0000000000號函之處分業經撤銷或為健保南字第0000000000號函取代而不存在。
從而，被告主張健保南字第0000000000號函權利義務主體已經不存在一節，尚非的論。
㈣又按行政訴訟法第6條第1項規定確認之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；故有即受確認判決之法律上利益為提起確認之訴的保護必要要件。而所謂即受確認判決之法律上利益者，須因行政處分之無效與否不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，且原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益。本件原告起訴請求確認前開「92年11月7日健保南字第0000000000 號函」之處分無效，固然被告所為之該處分扣減及追扣原告之醫療費用，對原告之法律上利益有侵害之危險，惟本件複核決定與原處分既屬並存而結合成一體，已如前述，且被告所為之複核決定（即92年12月29日健保南字第0000000000號函）業經法院判決認定並無違法而確定（即前開臺北高等行政法院94年度簡字第742 號判決），則原告僅就健保南字第0000000000號函之處分依行政訴訟法第6條第2項規定進行確答程序，並進而提起本件確認無效之訴，則即便經法院判決確認，亦無從除去92年12月29日健保南字第0000000000號函處分之效力，而消除不安之狀態，自難認原告提起本件確認無效之訴，有何權利保護之必要；更何況，原告上開所舉「無效」事由，均屬於行政處分違法而得予撤銷之事由，而非行政處分有何行政程序法第111 條所定具有無效之事由及情事，是原告上開所為爭執處分效力之主張，均難認為有理由。
㈤又被告本於行為時全民健保特約及管理辦法第33條第1項第1款及兩造間健保特約醫事服務機構合約第19條及第22條規定之法律關係，對原告處以扣減2倍醫療費用1,200元及追扣醫療費用600元，合計1,800元等情，既經法院判決認定並無違法而確定，則於既判力所及之範圍，當事人於後訴訟不得為與該既判力內容相反的主張，而法院亦不得為與該既判力內容相抵觸的裁判，是被告既依全民健保特約及管理辦法及健保特約醫事服務機構合約而扣減、追扣醫療費用，自屬有據，並無原告所指「無法律上之原因」之情而得本於不當得利法律關係請求給付，是原告之主張，自無理由。
六、綜上所述，原告主張均無足採，從而原告請求確認健保南字第0000000000號函之處分無效及請求被告給付扣減之2 倍醫療費用1,200元及追扣之醫療費用600元，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項
前段，判決如主文。
中華民國 102 年 1 月 31 日
行政訴訟庭 法官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國 102 年 1 月 31 日
書記官 吳建元
臺北地方法院101年度簡字第140號 全民健康保險
臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第140號 102年1月4日辯論終結 原 告 王建仁即建翔牙醫診所 被 告 行政院衛生署中央健康保險局 代 表 人 黃三桂 訴訟代理人 林育彥 林憶梅 上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決 如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項：原告起訴後，依行政院民國101年8月31日院授人 組字第0000000000號令，被告的代表人變更為黃三桂，此有 行政院衛生署中央健康保險局101年9月4日健保人字第00000 00000 號函影本附卷可參，其聲明承受訴訟核無不合，應予 准許。 二、事實概要：本件原告與被告簽有全民健康保險特約醫事服務 機構合約（下稱健保特約醫事服務機構合約），辦理全民健 康保險各項醫療服務業務。被告所屬南區分局（嗣已改制為 南區業務組）於92年7 月18日至12月11日派員訪查原告診所 及葉來壽等11位保險對象，發現葉來壽於91年3月5日至該診 所就診時，該診所並未對葉來壽做牙位17之充填，卻記載對 該牙齒進行複合樹脂充填，並向被告申報醫療費用新臺幣（ 下同）600 元，被告認原告有未依處方箋或病歷記載提供醫 療服務之情形，乃以該診所違反行為時全民健康保險醫事服 務機構特約及管理辦法（以下簡稱全民健保特約及管理辦法 ）第33條第1項第1款及兩造所簽訂之健保特約醫事服務機構 合約第19條及第22條規定，以92年11月7日健保南字第00000 00000號函，對原告處以扣減2 倍之醫療費用1,200元及追扣 醫療費用600元，合計1,800元（該函另就原告其餘違規部分 予以扣減並追扣醫療費用，不在本案起訴範圍內）。原告不 服，申請複核，經被告所屬南區分局重新訪查確認葉來壽部 分，原核定並無不合，被告乃以92年12月29日健保南字第00 00000000號函維持上開核定。原告仍不服，循序申請爭議審 議及提起訴願、行政訴訟、上訴、再審之訴、聲請再審，均 遭駁回。原告乃於101年3月13日（被告所屬南區業務組收文 日）向被告請求確認前開「92年11月7日健保南字第0000000 000號函」之行政處分無效，經被告於101 年3月26日以健保 南字第0000000000號函予以拒絕，乃於101年5月15日提起本 件行政訴訟。 三、本件原告主張： ㈠行政訴訟法第6條第2項：「確認行政處分無效之訴訟，須已 向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十 日內不為確答者，始得提起之。」原告於101 年3月7日向被 告請求確認因葉來壽案之行政處分（健保南字第0000000000 號函）無效，未被允許（見101年3月26日健保南字第000000 0000 函)，故依法提起訴訟，敬請確認因葉來壽案之行政處 分無效，並給付原告因葉來壽患者牙位17案受扣減2 倍醫療 費用暨追扣之1,800元。 ㈡刑事訴訟法第154 條：「犯罪事實應依證據認定之，無證據 不得認定犯罪事實。」刑事訴訟法第155 條：「無證據能力 、未經合法調查之證據，不得作為判斷之依據。」刑事訴訟 法第159 條：「被告以外之人於審判外之言詞或書面陳述， 除法律有規定者外，不得作為證據。」行政訴訟法第4 條： 「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」行政訴訟 法第243 條：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令 」（第1 項）、「有下列各款情形之一者，其判決當然違背 法令：…判決不備理由或理由矛盾者。」（第2項第6款） 。又行政處分必須未罹有裁量瑕疵，行政機關經法律授與裁 量權時，對於是否採取行為決定裁量或為如何之決定選擇裁 量，雖具有某程度之裁量餘地，但仍須遵守裁量之界限，並 依法律授權裁量之目的而為裁量，對有利及不利當事人之情 形，皆應注意。行政機關如未遵守裁量之內在或外在界限， 其裁量即罹有瑕疵，所作之行政處分亦因之而違法。經查： ⒈葉來壽之牙位17牙齒至今依然存在，原告除於91年3月5日 施行全口牙結石清除及進行牙位17、牙位16、牙位15、牙 位14之蛀牙填補（行政院衛生署中央健保局91年5 月21日 已核定），並登載於醫療紀錄備忘錄與病歷外，亦交代葉 來壽『間隔三十分鐘後才進食』，原告嗣後於96年4 月14 日對葉來壽施行包括牙位17的牙齒在內的全口牙結石清除 並登載於病歷，亦經被告於96年6 月核定。最近，葉來壽 於100 年11月11日接受全口牙結石清除，也經被告核定。 在葉來壽之牙位17始終存在下，被告認定葉來壽牙位17「 當天就拔掉」，並據以違法行政處分，卻無法提出具體證 據證明原告未填補葉來壽牙位17之頰側面，已違反刑事訴 訟法第154條、第155條之規定，屬逾越權限或濫用權力之 行政處分。 ⒉又行政處分之作成，除須解釋法令及認定事實外，其決定 內容涉及法律保留事項者，應有法律之授權；涉及裁量權 之行使者，應做成合目的之裁量決定。對於行政機關作成 行政處分之法規依據及解釋、事實之認定以及裁量之斟酌 等，人民皆有瞭解之需要，以資判斷行政處分是否合法妥 當，對該行政處分提起行政爭訟可以獲得救濟之機會。因 此，書面之行政處分，除決定本身以外，亦須說明其事實 、理由及法令依據。若針對原告未於葉來壽牙位17頰側面 填補作成行政處分，應對該違法事實之牙位17頰側面暨填 補狀況詳細記載，以特定所處罰之違法行為，並彰顯處分 之明確性，否則即有違誤並應予撤銷。被告認定葉來壽之 牙位17『當天就拔掉』，非屬事實，屬裁量瑕疵，卻據以 處分原告，其事實認定錯誤，自無法適用正確法規，依行 政訴訟法第243 條規定，為違背法令。證據講求科學性， 原告在缺乏葉來壽牙位17填補之口內照片、牙齒模型、X 光片、目擊證人下（此亦為被告所不否認），未勘驗病患 口腔內狀況而認定原告犯罪，且被告違反一般經驗法則與 論理原則，「無法看出17牙齒」卻能得知「17未有蛀牙填 補」，並針對不同牙面填補核處原告「牙位17」有未依處 方箋或病歷記載提供醫療服務之情事，自屬逾越權限或濫 用權力之行政處分，亦有不備理由或理由矛盾之當然違背 法令。 ⒊葉來壽於92年7 月18日實地訪視紀錄表及兩次訪問紀錄有 多項錯誤、不實及缺漏，屬審判外之言詞或書面陳述，未 依法通知原告到場了解，依刑事訴訟法第159 條規定，不 得作為證據，依同法第155 條規定，亦屬未經合法調查之 證據，也不得作為判斷之依據。同時，依新修正的刑事訴 訟法規定，葉來壽之陳述未經詰問程序，不具證據力。縱 使葉來壽之陳述具一絲絲法律正當性，在「無法看出17牙 齒」下，亦不能認定頰側面未予以填補，其所認定之事實 並未與法律構成要件之要素相當。又葉來壽於92年7 月18 日陳述「大部分都是在安平路中日牙醫診所就診，當日又 再至中日牙醫診所就診」，而「印象深刻」且「牙痛」的 「要求拔牙」，又是葉來壽到中日牙醫診所要求拔掉該牙 的強烈意志與作為，被告並認定「依陳冠中醫師表示葉來 壽因牙痛到其診所，要求拔牙，其檢查後，認為無治療必 要，依患者之要求拔掉該牙」，然衡諸葉來壽兩次訪問記 錄，卻隻字未提「找王醫師拔牙」，或是敘及「拔牙（2 顆）」等情，該訪問記錄顯有不可信之情況，並屬審判外 之言詞或書面陳述，及未經合法調查之證據，不得作為判 斷之依據，亦可見訪視記錄並非出自其自由意識，乃葉來 壽與中日牙醫診所勾串或為被告績效不當連結之產物。被 告在績效不當連結下，明知葉來壽之陳述與曾被其自己停 約的中日牙醫診所有關，竟都未予以調查兩者不正常關係 ，卻處分原告，屬逾越權限或濫用權力及不備理由或理由 矛盾之當然違背法令的行政處分。同時，葉來壽92年7 月 18日實地訪視紀錄表暨兩次訪問紀錄，並未登載牙位17頰 側面有關之填補情事，亦欠缺法律構成要件，更未釐清南 部俗語上「填牙」與「補牙」之區別，應調查證據而未調 查，亦屬違背法令。 ⒋被告從不因中日牙醫診所偽造病歷被其停約過，而有一絲 一毫的懷疑中日牙醫診所是否為再犯、累犯、故意，違反 一般經驗與論理法則，且在無法區別填補物的新舊下，就 逕予認定葉來壽的牙位16、牙位15暨牙位14蛀牙填補是中 日牙醫診所於89年5月2日所填補，進而認定原告係「利用 他人填補，不實申報」，事實認定有誤，屬裁量瑕疵，並 違反刑事訴訟法第154 條規定，同時，未調查葉來壽是否 與有嚴重前科的中日牙醫診所勾串，卻處分原告，屬判決 不備理由或理由矛盾者，其判決當然違背法令。退萬步言 ，縱使重複牙位16、牙位15暨牙位14蛀牙填補不得申報， 罪也不及牙位17的牙齒。再按行政程序法第111 條：「行 政處分有下列各款情形之一者，無效︰…內容對任何人 均屬不能實現者。所要求或許可之行為構成犯罪者。 內容違背公共秩序、善良風俗者。…其他具有重大明顯 之瑕疵者。」雖然被告曾經對中日牙醫診所停約過，其依 然堅信對本案相關的中日牙醫診所所言不虛，從中日牙醫 診所的葉來壽病歷得知：牙位14、牙位15、牙位16在88年 3月8日填補，14個月後旋即於89年5月2日重複填補，如此 不佳的醫療品質，健保局都能接受（14個月後重複填補） ，於92年7 月18日（距89年5月2日間隔38個月）訪視葉來 壽，在檢視的角度受限，或檢視時光線不足，及在無法完 全吹乾的情況下，並無法看出牙齒有樹脂充填，被告卻認 定距89年5月2日間隔22個月的原告91年3月5日填補為「利 用他人填補」，違背一般經驗法則及論理法則，顯有不可 信之情況，具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111 條 規定，行政處分無效；再者，依刑事訴訟法第161 條規定 ，被告應負舉證責任，本案之行政處分並非勘驗病患口腔 內狀況來認定原告犯罪，被告應指出證明之方法，證明被 告92年7 月18日訪視葉來壽患者看到的牙位14填補、牙位 15填補、牙位16填補，已於89年5月2日業已治療14、15、 16三顆牙齒頰側填補，並非原告91年3月5日填補，更非中 日牙醫診所在88年3月8日填補，在此瑕疵未予究明以前， 即不能遽採為斷罪之基礎。未有證據認定犯罪事實，事實 認定錯誤，屬判決不備理由或理由矛盾，屬逾越權限或濫 用權力之行政處分。又從中日牙醫診所病歷得知其89年8 月14日登載牙位17之填補，以當時的醫療品質而言（14個 月後重複填補），牙位17之填補在7 個月後的91年3月5日 應還存在，中日牙醫診所卻認為於91年3月5日「17拔除前 」不能明確證明有或沒有填充物，如此，被告都未做調查 或處分，顯有不可信之情況；中日牙醫診所89年8 月14日 是否實際上有填補，被告雖未認定，但應心知肚明？且中 日牙醫診所主張於91年3月5日「17拔除前」不能明確證明 有或沒有填充物，則中日牙醫診所自己登載牙位17之填補 （89年8 月14日）也不能明確證明「有或沒有」在牙位17 上，因此，中日牙醫診所89年8 月14日「是否實際上有填 補」，牙位17上「有或沒有填充物」，被告「雖未認定」 ，但「應心知肚明」！被告兩次訪問葉來壽記錄，顯有不 可信之情況，損及原告之權益，即有權力濫用之違法，具 有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111 條規定，行政處 分無效。 ⒌複合樹脂材料之目的在於可使填補的窩洞較小，材料顏色 與牙齒相近，能達到美觀效果，若檢視的角度受限，或檢 視時光線不足，及在無法完全吹乾的情況下，並無法看出 牙齒有樹脂充填，這是大家都知道的事實。牙齒由複合樹 脂充填，縱有顏色相近，因原生牙齒與事後填補物材質不 同，加上飲食吸收色素，吹乾後，甚或非牙科醫師亦能辨 識，並使用硬探針或髮夾或牙籤刮除檢查，自得分辨二者 甚明。牙位17活生生的存在，被告卻認定葉來壽牙位17在 91年3月5日「當天就拔掉」，且被告更完全未登載牙位17 頰側面有關之填補情事，未用硬探針或髮夾或牙籤刮除檢 查牙位17頰側面之填補，亦欠缺法律構成要件，更未釐清 南部俗語上蛀牙洞「填牙」與缺牙要「補牙」之區別，兩 次訪視葉來壽患者均未探求當事人「填」與「補」之真意 ，不符經驗法則及論理法則，被告顯有不可信之情況，亦 有應調查證據而未調查之違背法令情事，且未盡對於原告 有利及不利之情形一律注意之義務。基於憲法之平等原則 ，行政處分不得有任意之差別待遇，如有違反即屬違法。 本案事實認定錯誤，未具實質合法性，被告未遵守裁量應 有的界限，其裁量即罹有瑕疵，所作之行政處分亦因之而 違法，並屬不備理由或理由矛盾。 ⒍又原告主張葉來壽患有高血壓，但衡諸葉來壽在兩家不同 牙科診所初診，不論在85年2月5日就診中日牙醫診所，或 91年3月5日就診聲請人的診所，在病歷首頁的健康狀況問 卷上都未勾記「有高血壓」，檢舉函顯有不可信之情況， 此其一；又檢舉函主張葉來壽91年3月5日「找王醫師拔牙 （2 顆）」，但衡諸葉來壽患者兩次訪問記錄卻隻字未提 「找王醫師拔牙」，或是敘及「拔牙（2 顆）」，檢舉函 顯有不可信之情況，此其二；疼痛難當，滿口是血的拔牙 複雜處置，又是到建翔牙科找王醫師拔牙的強烈動機，又 是要求拔牙（2 顆）的強烈意願，葉來壽兩次訪問卻都未 陳述，顯然檢舉函確有不可信之情況，此其三；此外，檢 舉函主張「連治療擦藥都沒做」、「連口內狀況都不看一 下」，與葉來壽陳述「洗牙（磨牙齒）弄的滿口都是血」 完全不符，檢舉函顯有不可信之情況，此其四。綜如上述 ，被告因績效之不當連結完全未予以調查檢舉函之矛盾， 卻將檢舉函列為證物，顯然被告之處分確有不可信之情況 。檢舉函不但為葉來壽完全否認為其家屬所為，其並有書 函向被告表示毫無檢舉情事，何況，檢舉函屬審判外之言 詞或書面陳述，依刑事訴訟法第159 條規定，不得作為證 據，同時未經合法調查，依刑事訴訟法第155 條規定，不 得作為判斷之依據。何況有耳朵聽不見的葉來壽躺在治療 椅上看不到操作過程，如何辨別「洗牙（磨牙齒）」與蛀 牙填補無關？被告因績效之不當連結，不僅未予以調查， 以決定其取捨，更未記明於判決，屬行政訴訟法第243 條 所謂之判決不備理由之違法，同時，依行政訴訟法第201 條規定，行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或 不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷， 原告方大膽請求確認葉來壽案之行政處分無效。 ⒎再者，中日牙醫診所牙位17、牙位18、牙位48拔牙申報都 為92013c，在口腔內，牙位17、牙位18、牙位48竟有三種 完全不同結果（牙位18完全不見；牙位48完全存在；牙位 17已裝置假牙），被告卻因績效之不當連結不僅未予以調 查，以決定其取捨，也未吹乾並使用硬探針或髮夾或牙籤 刮除檢查牙位17頰側面，更未記明於判決，不符經驗法則 及論理法則，違反目的、違反平等原則，被告顯有不可信 之情況，屬行政訴訟法第243 條所謂不備理由之違法，並 屬逾越權限或濫用權力之行政處分。被告陳述葉來壽在91 年3月5日牙位17『當天就拔掉』，已觸犯刑法第214 條使 公務員登載不實事項於公文書罪。 ⒏依被告在102年1月4日庭訊表示92年7月18日訪視葉來壽患 者時，牙位17已在91年3月5日「當天就拔掉」，才會留下 殘根在齒槽骨中，論理邏輯本身有瑕疵。「17已經拔除」 怎會還留下殘根在齒槽骨中？不符經驗法則及論理法則， 被告顯有不可信之情況。再者，葉來壽兩次訪問記錄完全 未述及拔牙，依92年7 月18日葉來壽實地訪視記錄表記載 ，被告在無X 光檢視下，竟能在同樣是口腔缺牙的情況下 ，認定唯有「牙位17已經拔除」，不符經驗法則及論理法 則，被告顯有不可信之情況。再者，縱算92年7 月18日實 地訪視葉來壽時，「17已經拔除」，被告又如何證明「缺 牙」是在91年3月5日原告填補後由中日牙醫診所造成？同 時，被告92年7 月18日實地訪視葉來壽患者既已錯誤認定 「17已經拔除」，被告自無得分辨「17已經拔除」前之填 補情事，被告應調查證據而未調查，自屬違背法令。又原 告於102 年1月4日庭訊時提出國稅局「執行業務調查表」 ，其中「補牙」就是指「植牙」、「活動假牙」，被告兩 次訪視葉來壽患者時均未釐清其牙齒「充填」與「補牙」 之不同，又未釐清口語上蛀牙洞「填」牙與缺牙要「補」 牙之不同，屬欠缺法律構成要件，被告顯有不可信之情況 。葉來壽並未由原告製作「植牙」、「活動假牙」，當然 沒有「補牙」，被告卻據以製作「牙齒充填」陳述，被告 亦未調查為何葉來壽就診中日牙醫診所都不用錢，製作的 假牙也較他人便宜？被告不符經驗法則及論理法則，顯有 不可信之情況。同時，被告完全未登載牙位17填補情事， 原告填補牙位17的頰側面完全與它家診所填補不同，被告 論理邏輯本身有瑕疵，被告顯有不可信之情況。被告92年 7 月18日既然看見葉來壽患者牙位17的「殘根部分」，其 當然無法否認91年3月5日原告填補葉來壽時牙位17的存在 ；退萬步言，原告91年3月5日填補葉來壽後，填補物黏在 牙齒上隨著牙位17的「外觀不存在」，被告也不應因此歸 責原告而予以扣減費用。 ㈢原告於101 年3月7日向被告請求確認葉來壽之行政處分（行 政院衛生署中央健保局健保南字第0000000000號函）無效未 被允許，只能卑微透過訴訟冀求還我事實與真相，以彰顯社 會公益，防止行政處分浮濫或淪為績效掛帥之工具，保障憲 法賦予人民的工作權，並達成法律安定性，以符合最高行政 法院97年判字624 號判決之意旨。憲法規定人民權利應予保 障；人民之工作權，既為憲法所保障，基於合理之期待，未 來仍有同類行政處分發生之可能時，且性質上得反覆行使， 自應予以救濟，以保障原告權益，司法院大法官釋字第546 號亦有開示。行政處分之高低應與行為所生之危害、行為人 責任之輕重相符，始符合罪刑相當原則，而與憲法第23條比 例原則無違（參照司法院釋字第669號、第646號、第551 號 、第544 號解釋）。本案之行政處分與目的之達成未具有合 理關聯性，明顯過當，違反信賴原則，其行政處分無效。 ㈣民法第179 條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受 損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存 在者，亦同。」被告對原告予以不當行政處分，屬公法上不 當得利之法律關係，依民法第179 條規定，原告自可請求確 認葉來壽案之行政處分無效，返還利益。 ㈤原告並聲明： ⒈確認被告92年11月7 日健保南字第0000000000號函之行政 處分無效。 ⒉被告應給付原告扣減之2倍醫療費用1,200元及追扣之醫療 費用600 元。 ⒊訴訟費用由被告負擔。 四、被告則答辯以： ㈠本件被告92年11月7 日健保南字第0000000000號函核定原告 有未依處方箋或病歷記載提供醫療服務之情形，依規定予以 扣減2倍之醫療費用3,600元及追扣金額1,800元，共計5,400 元。原告不服被告所為核定，於92年11月20日來文申請複核 ，經被告92年12月11日再派員訪查，因黃姓保險對象更正之 前訪問紀錄，故被告重新審定，同意撤銷其扣減2 倍醫療費 用及其追扣費用部分，並以92年12月29日健保南字第000000 0000號函，重新核定扣減2倍之醫療費用2,400元及追扣金額 1,200元，共計3,600元。按權利保護必要之要件為法院職權 調查之事項，而訴之利益為權利保護必要要件之一，依行政 訴訟法第125條第1項規定，法院自應依職權調查本案之起訴 是否具有訴之利益。且司法院大法官會議釋字第546 號解釋 亦認：「…倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經 審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地 位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益…。」 查本件被告92年11月7 日健保南字第0000000000號函權利義 務主體已經不存在，無實質審查之實益，請依法駁回。 ㈡原告不服被告所為之複核、全民健康保險爭議審議委員會（ 九三）權字第13302 號審定書所為之審定、行政院衛生署訴 字第0000000000號訴願決定書所為訴願駁回之決定，向臺北 高等行政法院提起行政訴訟，經該院94年度簡字第742 號簡 易判決及最高行政法院96年度裁字第1958號裁定駁回。原告 不服，再向臺北高等行政法院提起再審，經該院97年度簡再 字第19號判決、98年度簡再字第7 號裁定、98年度簡再字第 17號裁定及最高行政法院99年度裁字第3385號裁定、100 年 度裁字第5 號裁定駁回。原告不服，續向臺北高等行政法院 提起再審，經該院100年度簡再字第36號裁定、100年度簡再 字第42號裁定及最高行政法院100 年度裁字第2160號裁定抗 告駁回、100年度裁字第2193號裁定上訴駁回、100年度裁字 第2161號裁定抗告駁回，是原告提起本件確認之訴，顯無理 由。 ㈢被告並聲明：駁回原告之訴。 五、本院之判斷： ㈠按撤銷之訴與確認行政處分無效之訴，乃屬不同類型之訴訟 ，其根本區別在於撤銷之訴以行政處分違法為前提（見行政 訴訟法第4 條），而確認行政處分無效之訴則是以行政處分 無效為前提（參見行政訴訟法第6 條）。而行政處分違法並 非即謂該行政處分為無效，兩者不可同等視之。因無效原則 上是自始、客觀的無效，而依民法第114條第1項規定：「法 律行為經撤銷者，視為自始無效。」即法律行為有瑕疵，而 程度嚴重者是無效，程度較輕者僅屬得撤銷，而非必然無效 ，在公法上亦然。又提起撤銷之訴，有法定期間之限制（見 行政訴訟法第106 條），而提起確認行政處分無效之訴原則 上並無期限之限制。若兩種類型訴訟之對象完全一致，則提 起撤銷之訴之法定期間限制，即無立法之必要。而因確認無 效之訴之提起無法定期間之限制，亦不以提起訴願為前置程 序，為使為行政處分之機關有所因應，訴訟制度上乃設計確 答程序（確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求 確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始 得提起之）以資週延。原則上大部分的行政救濟程序，都是 提起撤銷之訴，而提起確認行政處分無效之訴，乃屬一種補 充性之訴訟類型；若某行政處分之違法情節已嚴重至無效之 程度，而其針對違法情節提起撤銷之訴在程序上受到法定限 制時，在救濟制度上的設計，也無法容忍這樣嚴重到無效之 情節延續其行政處分之效力，此時容許提出確認行政處分無 效之訴，即屬制度上之補充規範。因此，並非逾越提起撤銷 之訴的法定期限，即不能提起確認無效之訴，亦非撤銷之訴 已經判決確定，即應受一事不再理之拘束，而無法再提起確 認無效之訴。 ㈡本件原告與被告簽有健保特約醫事服務機構合約，辦理全民 健康保險各項醫療服務業務。被告所屬南區分局（嗣已改制 為南區業務組）依民眾檢舉，於92年7 月18日至12月11日派 員訪查原告診所及葉來壽等11位保險對象，發現葉來壽於91 年3月5日至該診所就診時，該診所並未對葉來壽做牙位17之 充填，卻記載對該牙齒進行複合樹脂充填，並向被告申報醫 療費用新臺幣（下同）600 元，被告認原告有未依處方箋或 病歷記載提供醫療服務之情形，乃以該診所違反行為時全民 健保特約及管理辦法第33條第1項第1款及兩造所簽訂之健保 特約醫事服務機構合約第19條及第22條規定，以92年11月7 日健保南字第0000000000號函，對原告處以扣減2 倍之醫療 費用1,200元及追扣醫療費用600 元，合計1,800元（該函另 就原告其餘違規部分予以扣減並追扣醫療費用，不在本案起 訴範圍內）。原告不服，申請複核，經被告所屬南區分局重 新訪查確認葉來壽部分，原核定並無不合，被告乃以92年12 月29日健保南字第0000000000號函維持上開核定原告仍不服 ，申請爭議審議，經全民健康保險爭議審議委員會以（九三 ）權字第13302 號審定書駁回。原告提起訴願，經行政院衛 生署以衛署訴字第0000000000號訴願決定書駁回，原告遂提 起行政訴訟，並經臺北高等行政法院於95年9 月29日以94年 度簡字第742號判決駁回及最高行政法院於96年8月23日以96 年度裁字第1958號裁定駁回確定。原告仍不服，迭次提起再 審之訴、聲請再審，均遭駁回等情，為兩造所不爭執，且有 92 年11月7日健保南字第0000000000號函、92年12月29日健 保南字第0000000000號函在卷可稽，並經本院依職權調閱臺 北高等行政法院94年度簡字第742 號、97年度簡再字第14號 、97年度簡再字第19號、98年度簡再字第16號、98年度簡再 字第17號、100年度簡再字第41號、100年度簡再字第42號、 最高行政法院96年度裁字第1958號、97年度裁字第2474號、 98年度裁字第838號、97年度裁字第4082號、100年度裁字第 5 號、100年度裁字第2161號、100年度裁字第2193號等案卷 查核無訛。 ㈢按「保險醫事服務機構依本辦法規定申請特約、指定、繼續 特約或繼續指定，不服保險人不予特約、指定、繼續特約或 繼續指定；或不服保險人依本辦法所為之違約記點、扣減、 停止特約、停止指定、終止特約或終止指定者，得於收受通 知後十日內，以書面提出異議，申請複核，但以一次為限。 保險人應於接到前項異議書後三十日內重行審核，認為有理 由者，應變更或撤銷原通知。」原告行為時全民健康保險醫 事服務機構特約及管理辦法第37條定有明文。依上開規定意 旨，可認該規定乃係將複核作為原處分之救濟程序，並藉此 使原處分機關有自我省察原處分是否合法、適當之機會。是 在複核決定駁回複核申請而維持原處分之情形，因複核決定 並未另對受處分人獨立作出規制，其法律效果係援用原處分 ，故應認為複核決定與原處分並存而結合成一體，兩者並非 分別獨立存在。本件被告所為92年11月7日健保南字第00000 00000 號函就病患葉來壽部分，被告認原告「未幫他做牙位 17之充填，惟貴診所當日之病歷卻記載該顆牙齒之充填，並 申報醫療費用600元」，而就此部分對原告扣減2倍之醫療費 用1,200元及追扣金額600元。嗣經原告不服並申請複核，經 被告所屬南區分局重新訪查，確認葉來壽部分之原核定並無 不合，而以92年12月29日健保南字第0000000000號函復以： 「貴診所確實未提供牙位17充填，…貴診所申複理由尚欠充 足，本局維持原核定扣減二倍醫療費用1,200 元，追扣醫療 費用600 元」等情，有上開兩函文附卷可考，而核健保南字 第0000000000號函全文，形式上亦未有撤銷健保南字第0000 000000號函之處分而就本案專以健保南字第0000000000號函 之處分為據之表示，自難認健保南字第0000000000號函之處 分業經撤銷或為健保南字第0000000000號函取代而不存在。 從而，被告主張健保南字第0000000000號函權利義務主體已 經不存在一節，尚非的論。 ㈣又按行政訴訟法第6條第1項規定確認之訴，非原告有即受確 認判決之法律上利益者，不得提起之；故有即受確認判決之 法律上利益為提起確認之訴的保護必要要件。而所謂即受確 認判決之法律上利益者，須因行政處分之無效與否不明確， 致原告在法律上之地位有受侵害之危險，且原告主觀上認其 在法律上之地位有不安之狀態存在，此種不安之狀態，能以 確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除 去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益。本 件原告起訴請求確認前開「92年11月7日健保南字第0000000 000 號函」之處分無效，固然被告所為之該處分扣減及追扣 原告之醫療費用，對原告之法律上利益有侵害之危險，惟本 件複核決定與原處分既屬並存而結合成一體，已如前述，且 被告所為之複核決定（即92年12月29日健保南字第00000000 00號函）業經法院判決認定並無違法而確定（即前開臺北高 等行政法院94年度簡字第742 號判決），則原告僅就健保南 字第0000000000號函之處分依行政訴訟法第6條第2項規定進 行確答程序，並進而提起本件確認無效之訴，則即便經法院 判決確認，亦無從除去92年12月29日健保南字第0000000000 號函處分之效力，而消除不安之狀態，自難認原告提起本件 確認無效之訴，有何權利保護之必要；更何況，原告上開所 舉「無效」事由，均屬於行政處分違法而得予撤銷之事由， 而非行政處分有何行政程序法第111 條所定具有無效之事由 及情事，是原告上開所為爭執處分效力之主張，均難認為有 理由。 ㈤又被告本於行為時全民健保特約及管理辦法第33條第1項第1 款及兩造間健保特約醫事服務機構合約第19條及第22條規定 之法律關係，對原告處以扣減2倍醫療費用1,200元及追扣醫 療費用600元，合計1,800元等情，既經法院判決認定並無違 法而確定，則於既判力所及之範圍，當事人於後訴訟不得為 與該既判力內容相反的主張，而法院亦不得為與該既判力內 容相抵觸的裁判，是被告既依全民健保特約及管理辦法及健 保特約醫事服務機構合約而扣減、追扣醫療費用，自屬有據 ，並無原告所指「無法律上之原因」之情而得本於不當得利 法律關係請求給付，是原告之主張，自無理由。 六、綜上所述，原告主張均無足採，從而原告請求確認健保南字 第0000000000號函之處分無效及請求被告給付扣減之2 倍醫 療費用1,200元及追扣之醫療費用600元，均無理由，應予駁 回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於 判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。 中 華 民 國 102 年 1 月 31 日 行政訴訟庭 法 官 李明益 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決 所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有 違背法令之具體事實。 中 華 民 國 102 年 1 月 31 日 書記官 吳建元