若經濟部水利署發文予各地方政府「加速整治全國各地水患之評估建議報告書」，丁市政府因此否准該區域之「市地重整籌備會」成立聲請，這樣那份報告書的性質算「行政規則」嗎？

結論

經濟部水利署發文予各地方政府的「加速整治全國各地水患之評估建議報告書」，其性質原則上不屬於行政程序法第159條所稱的「行政規則」，而比較可能屬於「行政指導」或單純的政策評估建議。丁市政府若僅以該報告書作為否准「市地重劃籌備會」成立聲請的唯一依據，在法律授權基礎上恐有不足，人民得對該否准處分提起行政救濟。

法律依據

按行政程序法第159條規定，行政規則係指「上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」，且必須具備「統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權」之功能。臺北高等行政法院97年度訴字第1852號判決即明確指出，財政部基於法定職權，就列舉扣除額計算事項所為「認定事實及行使裁量權之統一釋示」，因具備統一解釋法令與裁量基準之功能，始構成行政規則。

然而，水利署的「評估建議報告書」具有以下特徵，使其難以被歸類為行政規則：

第一，缺乏法規範效力：報告書名稱既為「評估建議」，本質上屬於政策評估與技術建議，並非對下級機關下達具有拘束力的裁量基準或法令解釋。臺灣嘉義地方法院99年度訴字第1013號刑事判決曾援引最高法院97年度台上字第5664號判決意旨，明確區分「行政規則」與一般行政函示之不同，指出行政規則必須是「為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定」，若僅是上級機關對下級機關之函示而未具備規範內部秩序及運作之一般抽象性質，即非行政規則。

第二，未經下達程序：行政程序法第161條規定，行政規則應下達下級機關或屬官，始發生效力。若水利署僅將報告書「發文」予地方政府參考，而未以「下達」之方式為之，則不具備行政規則的形式要件。

第三，性質上屬行政指導：依行政程序法第165條規定，行政指導係「行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為」。水利署對地方政府所為的水患整治評估建議，較符合行政指導之性質，不具法律強制力。

實務建議

對丁市政府的建議：丁市政府否准市地重劃籌備會成立聲請，應依據平均地權條例及市地重劃實施辦法等相關法規為實質審查，不得僅以水利署的評估建議報告書作為否准依據。若該區域確實有水患整治之必要，市政府應具體說明該區域不符市地重劃要件之法規依據，並踐行正當法律程序，給予聲請人陳述意見之機會。

對聲請人的建議：若丁市政府僅以該報告書作為否准依據，聲請人得依訴願法提起訴願，主張該報告書非屬行政規則，不具法規範效力，不得作為限制人民權利之依據。若訴願遭駁回，得依行政訴訟法第4條提起撤銷訴訟，請求行政法院審查該否准處分之合法性。聲請人亦可要求市政府具體說明否准之法規依據及裁量理由，以判斷是否有裁量濫用或裁量怠惰之情事。