什麼是行政法上之程序處分？

結論

行政法上之「程序處分」，並非我國行政程序法所明文使用的法定名詞，而是學理與實務為了區分行政機關在行政程序進行中所為之「程序事項決定」與最終之「實體決定」，而發展出的概念。[姓名]，程序處分係指行政機關在作成最終實體行政處分之前，於行政程序進行階段中，針對程序性事項（如是否受理、程序駁回、補正通知等）所為之決定。

此類處分原則上不對外直接發生實體法律效果，多屬行政機關內部程序之進行或觀念通知，因此通常非屬行政程序法第92條第1項所得提起行政爭訟之行政處分。惟若該程序處分實質上已對人民之權利或法律上利益造成重大影響，且具備對外發生法律效果之要件，則例外亦可能被評價為行政處分，而允許人民提起救濟。

法律依據

按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」此為認定是否構成行政處分之基本要件。準此，一項行政機關之作為是否屬於行政處分，關鍵在於其是否「對外直接發生法律效果」。

在最高行政法院101年度判字第678號判決中，法院明確闡釋了行政程序中機關內部單位所為決定之性質。該案涉及學校性別平等教育委員會對行為人所作成之調查結果通知書及申復結果通知書，法院認為：「性別平等教育委員會之組織係依本法設於學校或主管機關之內部單位，並非具有單獨法定地位之行政機關，而是在行政程序上執行特定職務之組織……於具體個案情形，係調查、處理學校或主管機關交辦之申請或檢舉性騷擾事件；並將調查完成後之『調查報告』及『處理建議』，以書面向所屬學校或主管機關『提出報告』，由『學校』或『主管機關』依據其所設性別平等教育委員會之調查報告『認定事實』後，『自行』或『移送』相關權責機關依上開規定『議處』」。

法院進一步指出，該等通知書「僅屬觀念通知性質，並未對外發生具體之法律效果，自非行政處分，不得對之提起行政訴訟」。此判決清楚揭示了行政程序進行中之階段性決定，若未對外發生規制效力，僅屬程序進行之內部行為或觀念通知，即非行政處分。

此外，行政程序法第114條第1項第4款提及「參與行政處分作成之委員會」，亦可知立法者對於行政程序中參與決定之組織，係將其定位為程序中之參與者，而非最終作成對外處分之主體。程序階段之決定，原則上須待最終實體決定作成，始對外發生效力。

實務建議

1. 區分程序行為與實體處分：實務上，行政機關在作成最終處分前，常會發出各類通知、補正要求、程序駁回等文書。人民收到此類文書時，應先判斷其是否已對自身權利義務發生實質上之規制效果。若僅為程序進行之通知，原則上不得單獨對之提起訴願或行政訴訟。

1. 注意例外得救濟之情形：若程序處分實質上已產生如同行政處分之效果，例如程序駁回致使人民實體請求權無法實現，或該程序決定已對人民權益造成重大且無法回復之影響，實務上可能例外允許提起救濟。此時應審酌該決定之實質內容，而非僅以其形式名稱為斷。

1. 善用程序內之救濟機制：許多行政法規針對程序階段之決定設有內部救濟機制（如申復、重新調查等）。如前揭判決所示，性別平等教育法即設有申復制度。人民對程序處分不服時，應優先循法規所定之內部程序尋求救濟，待最終實體處分作成後，再統一對實體處分提起行政爭訟，以符合權利保護之經濟性與法律安定性。

1. 保留相關文書作為後續爭訟之基礎：縱使程序處分本身不得單獨爭訟，該等文書仍可能作為日後對實體處分爭訟時，主張機關程序違法之重要證據。例如機關若於程序階段未依法給予陳述意見之機會，或有其他程序瑕疵，均得於最終實體處分之救濟程序中一併主張。