行政法上之「多階段行政程序」與「中間程序行為」該怎麼區分？什麼時候應該適用何者？

結論

行政法上的「多階段行政程序（多階段行政處分）」與「中間程序行為」的核心區別，在於該行為是否對外發生法律上的規制效果（法效性）。

在「多階段行政處分」中，雖然有多個行政機關基於各自職權先後參與，但原則上只有最後階段直接向人民作成的行政行為，才具備行政處分的性質；至於其他前階段的參與行為，通常屬於行政內部行為，不構成行政處分。然而，若前階段的行政行為已經具備行政處分的要素（直接對外發生法律效果、依法應予尊重、且已送達當事人），則該前階段行為亦可視為獨立的行政處分，人民得直接對其提起行政救濟。

相對地，「中間程序行為」僅是行政機關作成終局決定前的內部準備作業，欠缺對外的法效性，因此人民無法單獨對中間程序行為提起訴願或行政訴訟，僅能於最終處分作成後，一併爭執其適法性。

法律依據

依據**高雄高等行政法院 106 年度停字第 10 號裁定**的見解，所謂「多階段行政處分」，係指行政機關作成之處分，須其他機關參與並提供協力始完成之情形。在多階段行政處分中，雖有複數之行政行為存在，其中惟於最後階段直接向人民作成之行政行為，才具備行政處分之性質，至其他階段行為純係行政內部行為，不構成行政處分。該裁定進一步指出，地方主管機關將評分資料報送中央主管機關之行為，僅係中央主管機關作成終局決定前之準備文件資料，核屬「行政內部行為」，該前階段之行政行為尚未對外發生法律上之規制作用，欠缺「法效性」，自非屬行政處分。

然而，依**臺北高等行政法院 104 年度訴字第 1701 號判決**所揭示的實務見解，多階段行政處分之前階段行為並非絕對不可救濟。該判決引用最高行政法院 91 年判字第 2319 號判例及 98 年度判字第 646 號判決意旨，明確指出：行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為。但若先前階段之行為具備以下要件，則應許當事人直接對先前階段之行為提起救濟：

1. 為作成處分之機關（即最後階段行為之機關）依法應予尊重，當事人權益受損害實質上係因先前階段行為所致；
2. 為先前階段之行為具備行政處分之其他要素；
3. 以直接送達或以他法使當事人知悉者。

該判決並以此認定，稅捐稽徵機關核定投資抵減稅額，係先由中央目的事業主管機關作成研發活動是否符合規定之認定，再由稅捐稽徵機關依此認定核定抵減稅額。因稅捐稽徵機關依法應尊重前階段機關之審定結果，該前階段行政行為應可視為獨立之行政處分。

實務建議

1. 判斷是否為行政處分，關鍵在於「法效性」：當面臨多階段行政程序時，應先判斷該階段的行政行為是否已直接對外發生法律效果，使人民的公法上權利義務關係發生變動。若僅屬機關間的意見交換、資料準備或內部審查，則為中間程序行為，不得單獨提起行政救濟。

1. 救濟對象的選擇：若前階段行為僅屬內部作業，人民應等待最終處分作成後，以最後階段之機關為對象提起訴願或行政訴訟，並於訴訟中一併主張前階段行為之違法（行政法院審查範圍包含各個階段行政行為是否適法）。若前階段行為已符合獨立行政處分的要件（如已對外送達、實質影響人民權益、後階段機關依法應予尊重），則可直接對該前階段行為提起救濟。

1. 注意送達與告知程序：中間程序行為若未直接送達當事人，或僅以內部函文形式為之，通常不構成行政處分。但若該行為已透過送達或其他方式使當事人知悉，且實質上已影響其權益，則有可能被法院認定為獨立之行政處分，此時應留意法定救濟期間的計算。