依行政程序法第116條行政處分轉換(附判決) (1)機關通知人民新處分時，是否需要明示前處分的效力 (2)若人民救原處分救濟，效力是否擴及轉換後的處分?原處分的效力如何?

結論

行政機關以來函改變原處分之時間（例如變更違規行為時間、處分生效時間或課稅期間之認定），原則上不構成行政程序法第116條之行政處分轉換。行政處分之「轉換」有其嚴格之法定要件，必須是原處分具有瑕疵，而該瑕疵處分中「可以包含」另一個合法之新處分，且兩者能達成相同之目的。若機關僅係透過來函變更處分時間之記載，其法律性質應視具體情形認定為「事實更正」、「部分撤銷（減縮）」或「重新作成處分」，而非當然發生行政程序法第116條之轉換效果。

法律依據

一、行政處分轉換之嚴格要件與限制

依高雄高等行政法院97年度訴字第582號判決見解，行政程序法第116條所稱之行政處分轉換，必須是「原有瑕疵之行政處分，可以包含另一新原處分，具備作成該另一新行政處分之實體法要件，此二行政處分可以達成相同之目的」。該判決明確指出，若原處分與變更後之處分在「納稅主體」或核心法律關係上不同，二者無法相容，即無法適用轉換之規定。

準此，轉換制度之本質在於「瑕疵處分吸納合法處分」，而非任由機關透過變更處分之核心要素（如時間、主體）來治癒原處分之違法。若來函改變處分時間，導致原處分之基礎事實或法律效果發生實質變動，已超出「轉換」之範疇。

二、改變處分時間之法律性質：事實更正或部分撤銷

依高雄高等行政法院97年度訴字第582號判決之意旨，行政機關重核復查決定將原告由「納稅義務人」變更為「代繳義務人」，法院認定此變更「本質上核屬原核定處分之部分撤銷，而非另為一新的處分」，屬「有利於原告等繼承人之責任變更」。此見解揭示，若機關變更處分之內容（包含時間或身分之認定）係減輕人民負擔，可能被認定為原處分之部分撤銷或減縮，而非行政程序法第116條之轉換。

同理，若機關以來函改變處分時間，僅係更正事實記載之錯誤（如將「上午11時許」更正為「10時至12時間某時」），屬行政程序法第101條之「事實更正」，不生轉換問題。若改變時間涉及法律效果之實質變動（如影響核課期間或裁處權時效），則可能構成原處分之撤銷與重新作成，亦非轉換。

三、轉換不得對當事人更為不利

依高雄高等行政法院97年度訴字第582號判決，行政處分之轉換須符合「轉換法律效果不得對當事人更為不利」之要件。該判決中原告主張，縱認被告已為轉換處分，新處分對贈與人核課贈與稅「顯逾核課期間而不合法，且轉換法律效果對當事人更為不利」，法院就此亦實質審酌轉換後處分之合法性。若來函改變處分時間之結果對人民更為不利（例如將原未逾核課期間之處分變更為已逾期間，或加重處罰），則縱認屬轉換，亦因違反行政程序法第116條第1項第3款之消極要件而違法。

四、轉換須正式作成處分，不得僅以來函為之

前開判決亦揭示，轉換為一種「形成處分」，必須由行政機關以行政處分之方式正式作成決定，並踐行給予當事人陳述意見之程序。若機關僅以書函、便箋或訴訟中之書狀主張改變處分時間，而未正式作成轉換處分並送達，自不發生轉換之效力。

實務建議

一、對行政機關之建議：

1. 區分轉換與更正：機關若發現原處分時間記載錯誤，應先判斷該錯誤是否屬「顯然錯誤」。若屬行政程序法第101條之顯然錯誤，得以來函更正，無須適用轉換程序。若變更時間涉及實體法律效果之變動，則應審慎評估是否構成原處分之撤銷與重作，而非逕行主張轉換。

1. 踐行轉換之法定程序：若機關確實欲主張行政程序法第116條之轉換，必須正式作成轉換處分書，載明原處分之瑕疵、轉換之法令依據及新處分內容，並依同條第3項給予當事人陳述意見之機會，不得僅以來函為之。

1. 審酌不利變更禁止原則：改變處分時間若對人民更為不利，不得主張轉換。機關應確保轉換後之新處分符合實體法要件（如核課期間、裁處權時效等），且法律效果不對當事人更為不利。

二、對人民之建議：

1. 審查來函之法律性質：收到機關改變處分時間之來函，應先釐清其性質究為事實更正、部分撤銷減縮、或轉換處分。若機關未正式作成轉換處分而僅以來函主張，人民得抗辯轉換未合法作成，原處分之違法狀態仍未治癒。

1. 主張轉換要件不備：若改變時間後之處分對人民更為不利，或新處分本身不符合實體法要件（如已逾核課期間），人民得主張該轉換違反行政程序法第116條第1項各款之消極要件，轉換無效。

1. 區分救濟標的：若機關改變處分時間之行為被認定為「重新作成處分」，人民應對該新處分另行提起行政救濟，而非僅對原處分爭訟。若被認定為「部分撤銷（減縮）」，則原處分未經撤銷部分仍繼續存在，應注意救濟期間之計算。

結論

關於行政處分轉換是否違反明確性原則，實務判決揭示，轉換處分作為一種「形成處分」，必須以書面作成，且其內容必須達到「使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素」之程度。若機關僅於訴訟中以言詞或書狀主張轉換，而未正式作成轉換處分並明確記載原處分之瑕疵、轉換之法令依據及新處分之內容，即違反行政程序法第5條之明確性原則及第96條第1項第2款之理由記載義務，不發生轉換之效力。

法律依據

一、轉換處分之明確性要求與程序要件

依臺北高等行政法院95年度訴字第1042號判決見解，行政處分之轉換「必須行政機關以行政處分之方式作成決定」，且依行政程序法第116條第3項前段規定，行政機關於轉換前應給予當事人陳述意見之機會。該判決明確指出：「行政機關自須作成轉換行為，始發生轉換之結果。」轉換之法律性質「基於法律安定及法律明確之要求，應認轉換為一種形成處分」，亦即「具有瑕疵之行政處分不因具備轉換之要件，而當然轉換」。

此見解揭示，轉換處分之明確性判準在於：機關必須正式作成轉換處分，而非僅於訴訟中提出作為防禦方法。該判決進一步指出，被告（國稅局）「僅於訴訟中以言詞、書狀提出為防禦方法，而未作成轉換處分，本院自難進一步審究其轉換後之核課處分是否符合轉換之要件而得予維持。」據此，轉換處分之明確性首先要求機關踐行正式作成處分之程序，並對外送達其意思表示。

二、書面行政處分理由記載之明確性判準

依臺北高等行政法院108年度訴字第1736號判決見解，行政程序法第96條第1項第2款規定行政處分以書面為之者應記載主旨、事實、理由及其法令依據，其「主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會」。該判決進一步援引最高行政法院96年度判字第594號判決意旨，指出書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，「應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」

該判決並援引最高行政法院100年度判字第427號判決意旨，闡釋明確性原則之內涵：「所謂『內容應明確』，應指行政行為之各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」

準此，轉換處分之明確性判準應包含：(1)原處分之瑕疵為何；(2)轉換之法令依據；(3)新處分之內容及法律效果；(4)轉換後原處分之效力如何。此等記載必須達到「足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令」之程度。

三、處分理由記載之實質要件

依臺灣臺中地方法院109年度簡字第23號判決見解，行政處分理由之記載「必須有合法充足完備之說理，使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因。」該判決援引最高行政法院93年度判字第1624號裁判要旨，指出書面行政處分應記載事項中之「事實」，「除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。」

該判決進一步援引高雄高等行政法院92年度訴字第1157號裁判見解，闡釋處分理由之記載必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：(一)法令之引述與必要之解釋；(二)對案件事實之認定；(三)案件事實涵攝於法令構成要件之判斷；(四)法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。且「具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有『理由』或『說明』欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務。」

準此，轉換處分之明確性判準，不僅要求形式上備有理由欄之記載，更要求實質上完備之說理，使人民得以知悉機關為何轉換、轉換之依據及轉換後之法律效果。

實務建議

一、對行政機關之建議：

1. 正式作成轉換處分書：機關欲進行處分轉換，應作成正式轉換處分書，不得僅以書函、便箋或訴訟中之書狀為之。處分書應明確記載原處分之瑕疵、轉換之法令依據、新處分之內容及法律效果，使人民得以瞭解轉換之原因及依據。

1. 踐行陳述意見之程序：依行政程序法第116條第3項，轉換前應給予當事人陳述意見之機會，此為法定必經程序。機關應將轉換之構想及理由告知當事人，使其有實質參與之機會。

1. 理由記載應實質完備：轉換處分之理由記載不應僅形式上備有理由欄，應實質上包含法令之引述與解釋、事實之認定、涵攝之判斷及法律效果之斟酌，使人民得以知悉機關獲致結論之原因。

1. 明示原處分之效力：轉換處分中應明確表明原處分經轉換後之效力（即原處分被新處分取代而失其效力），使人民知悉前處分不再有效，無須再對原處分爭訟。

二、對人民之建議：

1. 審查轉換處分之程序合法性：若機關主張已轉換處分，應審查其是否正式作成轉換處分書並送達，而非僅於訴訟中主張。若機關未正式作成轉換處分，人民得抗辯轉換未合法作成，原處分之違法狀態仍未治癒。

1. 審查轉換處分之明確性：人民應審查轉換處分之理由記載是否實質完備，是否達到「足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令」之程度。若理由記載不完備，人民得主張轉換處分違反明確性原則及理由記載義務，不發生轉換之效力。

1. 主張原處分之救濟不中斷：若機關未合法作成轉換處分，或轉換處分違反明確性原則，原處分之違法狀態仍存在，對原處分之救濟程序應繼續進行，不受轉換主張之影響。

1. 檢視轉換後處分之實體合法性：轉換後之新處分仍須符合實體法要件（如核課期間、裁處權時效等），且不得對當事人更為不利。若新處分本身亦有瑕疵，仍得對之爭訟。

結論

關於行政處分明確性原則，我國行政法院實務上最常被引用的經典見解，為**臺中高等行政法院92年度訴字第857號判決**。該判決可謂行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」[姓名]，行政法院將明確性原則具體適用於行政處分之標竿判決，其論述至今仍為下級審法院廣泛援引。

該判決明確揭示：行政行為明確性原則要求行政行為應具明確性，俾人民知悉在何種情況下行政機關可能採取何種行為，人民何者當為或不當為，違反法定義務時之法律效果如何，使人民有預見可能性，有所遵循。此一論述已成為我國行政法實務界定明確性原則內涵之經典定義。

法律依據

一、明確性原則之規範基礎

依行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」同法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。此即行政處分明確性原則之成文法依據。

**二、臺中高等行政法院92年度訴字第857號判決之經典論述**

該判決理由明確闡釋明確性原則之內涵與功能：

> 「此稱行政行為明確性原則，本原則要求行政行為應具明確性，俾人民知悉在何種情況下行政機關可能採取何種行為，人民何者當為或不當為，違反法定義務時之法律效果如何等等，使人民有預見可能性，有所遵循。負擔之行政處分乃由行政機關片面建構與人民之間之法律關係，其內容如不明確，將使法律關係陷於不安定之狀態，使人民處於不利地位。因之行政行為明確性原則，於行政程序法施行前後應均有適用。」

此段論述之經典性在於：

1. 揭示明確性原則之核心功能——預見可能性：人民須能預見行政機關之行為及其法律效果，方能知所遵循。

1. 指出違反明確性之後果——法律關係不安定：負擔處分內容不明確，將使法律關係陷於不安定狀態，使人民處於不利地位。

1. 確認明確性原則之適用時點——溯及行政程序法施行前：明確性原則為行政法之一般法律原則，於行政程序法施行前後均有適用，非以法律施行為前提。

三、該判決之具體適用

該案中，彰化縣政府以「室內裝修材料不符」及「二樓直通樓梯設門封閉」為由，對旅社經營者裁處罰鍰。法院經實地履勘後發現：

• 「室內裝修材料不符」究指何部分材料不符，生有疑義；
• 「二樓直通樓梯設門封閉」究指何部分，亦不明確。

法院據此認定原處分認定事實不明確，違反明確性原則，將原處分及訴願決定均撤銷。此一適用方式確立了：行政處分之事實認定若不明確，即構成違反明確性原則而得撤銷之審查基準。

**四、高雄高等行政法院97年度訴字第173號判決之補充**

該判決進一步從行政程序法第96條之書面處分應記載事項及第111條第1項第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之無效事由，闡釋明確性原則之法律效果層次：

> 「行政明確性原則是指行政行為的內容應明白、確定，行政機關作成的行政處分等行政行為，只有在內容具充分明確性，效力才會受到肯定，否則會構成無效或撤銷的原因。如果行政行為之意思表示讓人民無法理解或者理解不一致，則該決定即不明確。」

此見解補充了明確性原則之法律效果光譜——從撤銷到無效，取決於不明確之程度是否達到「重大明顯瑕疵」。

實務建議

一、對行政機關之建議：

1. 處分書事實記載應具體明確：依臺中高等行政法院92年度訴字第857號判決之見解，處分書所載違規事實必須具體指明違規之位置、項目、態樣，不得以「材料不符」「設門封閉」等模糊用語帶過，否則即違反明確性原則。

1. 理由論述應可涵攝：處分書之理由應將具體事實涵攝於法令構成要件之下，使人民得以理解處分之依據及邏輯。

1. 注意明確性原則之雙重功能：明確性原則同時保障人民之「預見可能性」及「法律關係安定性」，機關作成處分時應自問：人民能否據此處分書知悉自己何者當為、何者不當為、違反效果為何。

二、對人民之建議：

1. 審查處分書之明確性：收受處分書後，應檢視其事實記載是否具體明確、理由是否完備。若事實描述模糊、理由不備，即得主張違反明確性原則。

1. 主張明確性原則不受法律施行時點限制：依臺中高等行政法院92年度訴字第857號判決見解，明確性原則於行政程序法施行前後均有適用，縱處分作成於90年1月1日前，仍得主張。

1. 區分撤銷與無效之主張策略：依不明確之程度，輕則主張撤銷（行政訴訟法第4條），重則主張無效（行政程序法第111條第1項第7款），應視個案情節選擇適當之救濟途徑。

結論

接續前述行政處分轉換之脈絡，針對人民已提起訴願後，行政機關於訴願程序中（或之後）轉換處分，以及未合法轉換之法律效果，分述如下：

1. 行政機關於訴願後轉換行政處分之法律效果：

行政機關於訴願程序中進行處分轉換，本質上係以新的行政處分取代原瑕疵處分。此時，原處分因轉換而消滅，訴願機關之審查標的即發生變動。然而，轉換並非行政機關單方主張即可成立，必須踐行法定程序。若機關於訴願程序中合法作成轉換處分，訴願機關應以轉換後之新處分作為審查標的；惟若轉換後之處分與原處分之實質及程序要件不同（例如由羈束處分轉換為裁量處分），則屬法律所不許，轉換無效，訴願程序仍應以原處分為標的續行審查。

2. 行政機關未合法轉換處分之法律效果：

若行政機關未依法作成轉換處分（例如僅於訴願答辯或訴訟中主張將轉換），原處分之違法狀態並未治癒，原處分仍然存在（有效但違法）。此時，人民對原處分之救濟效力不及於未合法作成之轉換處分，訴願機關或行政法院應直接審究原處分之合法性，若原處分確有瑕疵，即應予以撤銷。

法律依據

一、轉換之實體限制與訴願中轉換之效力

依臺北高等行政法院99年度訴字第2241號判決見解，行政處分之轉換必須符合行政程序法第116條之嚴格要件。該判決明確指出：「已配住他人特定眷舍之核定轉讓改配，與一般尚未配住他人之眷舍核定分配，其申請核定程序並不相同……已配住他人特定眷舍之轉讓改配，涉及原配住人就該特定眷舍居住權益之得喪，故而須在原配住人同意下始得核准轉讓改配，且為羈束處分，而尚未配住他人之一般眷舍分配並無須徵得原受配住人同意之問題，且屬裁量處分。」

法院據此認定，行政程序法第116條第2項明定「羈束處分不得轉換為裁量處分」，故機關不得將原屬羈束處分之「眷舍轉讓改配」轉換為屬裁量處分之「一般眷舍分配」。此見解揭示：縱使於救濟程序（含訴願）中，機關欲轉換處分，仍受實體要件之嚴格限制，不得藉由轉換之名變更處分之本質。若轉換後之處分與原處分性質不同，轉換即不合法，原處分之效力與瑕疵狀態不受影響。

二、未合法轉換之效果與法院之審查

臺中高等行政法院97年度訴字第284號判決亦涉及行政機關於救濟程序中主張轉換之問題。該案原告主張被告（南投縣政府）應依行政程序法第116條規定，將違法之核准變更登記處分轉換為新設立營利事業之核准處分。惟法院明確指出：「行政程序法第116條係規定『行政機關「得」將違法行政處分轉換為與原處分有相同實質及程序之其他行政處分』，則將該等違法行政處分轉換為相同實質之行政處分係為被告裁量權限，被告審酌後不予轉換為實質之其他行政處分，被告自無違法之處。」

此判決揭示兩項重點：第一，轉換為行政機關之裁量權限，非人民得請求強制為之；第二，若機關選擇不轉換（或未合法踐行轉換程序），原處分之違法狀態依然存在，法院即直接審查原處分之合法性。該案中法院最終即以原處分（撤銷核准變更登記）並無違誤為由，駁回原告之訴，而非以轉換處分作為審查標的。

三、綜合說明

結合上開二則判決可知，於訴願程序中：

1. 機關若欲轉換處分，必須作成正式轉換處分，且轉換後之處分須與原處分具有相同實質及程序要件，不得違反行政程序法第116條第1項但書及第2項之限制。
2. 若機關未合法轉換，原處分仍為救濟之標的，訴願機關及行政法院應就原處分之合法性為實體審查，不因機關主張轉換而受影響。

實務建議

一、對行政機關之建議：

1. 訴願中轉換應正式作成處分：機關於訴願程序中若欲轉換原處分，應以正式公文作成轉換處分並送達當事人，不得僅於訴願答辯書中主張。轉換處分應載明原處分之瑕疵、轉換之法令依據及新處分內容。

1. 注意轉換之實體限制：依臺北高等行政法院99年度訴字第2241號判決見解，羈束處分不得轉換為裁量處分，且轉換後之處分須與原處分具有相同實質及程序要件。機關應先審慎評估轉換之適法性，避免無效轉換。

1. 踐行陳述意見程序：依行政程序法第116條第3項，轉換前應給予當事人陳述意見之機會，此為法定必經程序，縱於訴願程序中亦不得省略。

二、對人民之建議：

1. 主張原處分違法而非請求轉換：依臺中高等行政法院97年度訴字第284號判決見解，轉換為機關之裁量權限，人民無法強制請求。故於訴願中，人民應聚焦於原處分之違法性，而非依賴機關轉換。

1. 審查機關轉換之合法性：若機關於訴願中主張已轉換處分，人民應審查轉換是否踐行陳述意見程序、轉換後之處分是否與原處分具相同實質及程序要件、有無違反不得更為不利之限制等，據以爭執轉換之合法性。

1. 原處分救濟不因機關主張轉換而中斷：若機關未合法作成轉換處分，人民對原處分之訴願效力不受影響，訴願機關仍應就原處分為實體審查。人民應續行訴願程序，勿因機關片面主張轉換而撤回救濟。